财经观察：土地流转怎样“转”？

　　核心提示

　　-当前，在一些地区“非农化”和“非粮化”现象严重，少数地方土地流转的“非粮化率”超过60%

　　-要防止以“下乡投资”为名行“圈地”之实，采取有效措施保护农民利益

　　-既要避免土地撂荒和经营规模过于碎小，又要防止土地过度集中，人为“垒大户”

　　随着工业化、城镇化快速推进，大量农村劳动力持续向外转移，不少农村出现务农劳动力老龄化和农业兼业化、副业化现象，“谁来种地”问题比较突出。随着农民进城，大量土地闲置，土地流转在各地加速推进。

　　日前，中共中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，对我国土地流转和规模经营提出新的要求。土地流转发展状况如何，面临哪些因素制约？如何完善农村土地流转机制，用活农村土地？如何保障农民土地权益，消除农民的后顾之忧？

　　“活命田”与“保险田”：2.7亿农民的困惑如何解？

　　今年，是安徽籍建筑工人吴岸林(化名)在北京工作的第十个年头。十年时间里，他曾供职于五个装修公司，现在已近不惑的他成了公司的技术骨干。

　　“作为一名瓦工，我们从事着装修中的第一项工作，每天与泥瓦打交道，整个人都像个‘泥人’。”谈到自己的艰辛，吴岸林一笑置之，“每天早出晚归，虽然生活在北京，却又离北京很远。”

　　“每年的春夏季节，是工作最忙的时候，最好的时候一天收入能到200元，而到了冬春，活就比较少。”吴岸林说，眼下，又到了装修的淡季了，每年这个时候才能抽出时间回老家看看。

　　如今，吴岸林妻子、儿子都在外务工或就学，妹妹、妹夫也在北京从事装修工作。在安徽老家，让吴岸林牵挂的就是年过古稀的父母和家中的4亩多农田。

　　“几亩地如果流转给村里的人一年下来也不到1000元钱，挣不到几个钱。”由于疏于打理，吴岸林家里的田地已经处于撂荒状态。

　　在北京，吴岸林住在他爱人单位提供的地下室里，虽然阴冷潮湿，可是每月不到400元的租金让夫妇二人觉得物有所值。

　　“也许有一天，北京不需要那么多建筑工，我就失业了，感觉没啥保障。可是想到老家的一亩三分地，就会感觉心里格外踏实，大不了回家种地嘛。”吴岸林说。

　　和吴岸林有着同样想法的农民还有很多。由于进城务工人员的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，他们往往把承包地看成“活命田”和就业“保险田”，宁可粗放经营或丢荒，也不愿将土地转手。

　　然而，随着大量农业转移人口进入城市，越来越多的农户把农业当副业，有的不再精耕细作，有的甚至出现撂荒现象，未来“谁来种地”的问题日益突出。

　　据统计，2013年全国农民工数量近2.7亿人，约占农村劳动力总数的45%。其中外出6个月以上的农民工达到1.7亿人，占农村劳动力总数的1/3。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员张晓山指出，在城镇化快速推进过程中，传统的农业生产方式面临新的挑战。根据第二次全国农业普查的数据，平均每个农业生产经营户只能经营9.1亩耕地，每个农业从业人员只能经营5.2亩耕地。这样，如果扣除物质成本后每亩耕地一年的净收益按500元计算，一个农业从业人员一年的纯收入2500元，还不如一个月打工的收入。

　　“显然，这样小规模的经营农户无法实现农业增效和农民增收的目的，也无法确保中国的粮食安全和使农民从事的农业经营成为体面和受人尊敬的职业。”张晓山说。

　　中央财经领导小组办公室副主任韩俊指出：“解决这个问题，关键是提升农业的经营规模，让农业经营有好的效益，让农民成为体面的职业，培养多种新型农业经营主体。”

　　针对2.7亿农民工的困惑，韩俊指出，我国的基本国情决定，在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障，农村土地经营权的流转和集中必然是一个不平衡的、渐进的长期过程。因此，发展适度规模经营，既要积极鼓励，也不能拔苗助长；既要避免土地撂荒和经营规模过于碎小，又要防止土地过度集中，人为“垒大户”。一些发展中国家之所以会在大城市周围形成大片的贫民窟，就是因为农民失去了土地，只能单向流入城市，即使没有就业机会也无法再返回农村，结果造成了许多严重的社会问题。我国实行的农村土地集体所有、家庭承包经营制度，是避免此类社会矛盾的重要保障。

　　“非粮化”与“非农化”：如何保障农民收益权？

　　又是一年收获季节，黑龙江肇东市五里明村农民徐凤玉的脸上挂满笑容。作为先锋玉米专业合作社理事长，他盘点着近年来的好收成：“农民以土地入股获得收益，土地保底收入从2010年每亩350元增长到2013年的每亩600元，租金收入3年翻一番，年底还能得到分红。”

　　为突破规模化经营的金融瓶颈，龙江银行与中粮信托合作开发“五里明”模式，在土地使用权和收益权分离的基础上，中粮集团利用信托功能优势，解决了现行法律下土地承包权不能贷款抵押的问题。

　　一点突破，全盘皆活。资本的进入让传统农业效益大幅增长，农民获得真正的实惠。

　　“五里明”模式让我们看到工商资本向农业输入现代生产要素和经营模式。然而，近年来以“下乡投资”为名行“圈地运动”之实的事件时有发生，“非农化”和“非粮化”导致农民利益严重受损。

　　河南省地方经济社会调查队发布的《河南省农村土地流转情况调查报告》显示，一般农户流转土地的“非粮”比例已经高达40%，而土地经营大户的“非粮”比例从2010年的43.7%上升至目前的60%。

　　无独有偶，西北农林科技大学2013年“粮食主产区土地流转的现状及机制构建”的调研也印证了同样的结论。这一课题组对河北、河南、山东、安徽四省的土地流转进行了深入调查。结果显示，四个粮食主产省土地流转的“非粮化率”达61.1%，且流转规模越来越大。

　　“我国农村人多地少，如果不加限制地让工商企业进入农业的直接生产领域，大片圈地，会挤压农民就业空间和影响农村的稳定。”韩俊分析指出，随着工商资本进入农业、参与农地经营规模的扩大，迫切需要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。对工商资本租赁农户承包地要有明确的上限控制，要进行资格审查和项目审查。特别是要防止工商资本下乡租赁承包地后擅自改变土地农业用途，搞“非农化”或“圈而不用”，破坏农业综合生产能力。

　　来自农业部的统计显示，近年来，农村土地流转呈加快之势。截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。

　　在出现“非粮化”倾向的同时，当前土地流转还存在一系列问题亟待解决。“有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害了农民合法权益；有的地方土地流转市场不健全，服务水平有待提高。这些问题如果不解决好，就会影响到农村土地的有序流转和农业适度规模经营的健康发展。”农业部部长韩长赋如是说。

　　“土地问题涉及亿万农民切身利益，土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。”四川省社会科学院副院长郭晓鸣指出，一方面，不能用简单化的行政干预手段来推进土地流转和适度规模经营，不能为流转而流转。推进土地流转和适度规模经营的过程不能演变成为其他利益主体对农民土地权益的剥夺过程，更不能成为大规模制造无地农民群体的农民被动挤出过程；另一方面，推进土地流转和适度规模经营也不能简单采取“低位固化”的模式，应当更加重视保护农民的主体地位，对通过保底分红等方式流转土地和发展适度规模经营的新探索，给予更多关注和支持，更稳定持久地保障农民的土地收益权。

　　“新农民”与“新市民”：身份转换如何实现？