混合所有制改革应预先建立法定程序规范

　　混合所有制改革涉及规模庞大的国有资产，始终要本着对人民负责的态度审慎推进。在历史教训面前，当前社会各界对国有资产流失存在较大疑虑，在中央的顶层设计中必须给予正面回应。

　　当前，监管部门防范国有资产流失的关键手段是设置90%的价格红线，即转让价格低于评估结果90%需暂停交易。理论上，国有资产监管的必要性取决于资产的所有权属性，但资产交易属商业行为，资产价格最终由市场决定，取决于该项资产的未来收益，本质上与资产的所有权属性无关。为了同时发挥市场决定性作用与政府监管职能，在“三个全面”的系列战略部署下，笔者认为，可以本着经济法治的理念，根据利益相关方的激励机制进行制度设计，预先建立严格的法定程序规范替代价格管制，然后在法定程序之下给予企业最大的市场灵活性。

　　按照上述思路，完善法律体系是混合所有制改革的首要基础工作。1999年正式生效的《企业国有资产法》是统领国有企业改革的根本大法，顾名思义，该法的基本出发点是国有资产，基本内容是“管人管事管资产”，这与“管资本”的体系架构不一致，因此，有必要对《企业国有资产法》进行修订。同时，《企业国有资产法》还就企业改制等问题设置了专章，但从具体内容来看，授权意味过于浓重，缺乏程序管制和规范。比如第40条规定，“企业改制应当依据法定程序，由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定”，该条规定了企业改制的决策权归属，但对于“法定程序”是什么，却没有明确说明。再比如，第42条规定“企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估、正确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值”，但对于按照谁的“规定”，怎么样的“规定”却没有明确界定。

　　类似的问题在《企业国有资产法》中还有很多。在国企改革和国有资产转让的实践中，上述“法定规定”和“程序”大多由国有资产监督管理部门(主要是国务院国资委)以部门规章的形式补充。然而，在新的改革形势下，当前的国有资产监督管理架构或有调整，同时更为重要的是，对于此类涉及重大公共利益的问题，以制定部门规章补替立法既不严肃，也显得层级不够，甚至还有以合法外衣“俘获监管”的嫌疑。因此，在这些机制性问题没有在法律层面制度化解决之前，笔者非常赞同一些学者提出的“混合所有制改革莫求一时之快”。

　　根据改革的实践逻辑，笔者建议，以混合所有制改革顶层设计为契机，要重点就以下三个程序进行立法：一是决策程序，根据现行的《企业国有资产法》，近期多数国企改革方案均由地方政府或国务院国资委公布，但是到底哪些企业需要改革，触及改革的条件是什么，由谁根据什么提出动议等，却没有一致的法定标准，均有待进一步研究和以法律形式加以明确。二是实施程序，这是法定程序的核心。在多数国有资产流失案例中，国有资产往往绕过交易所直接协议转让，因此，要在法律层面明确“进场属常态，协议属例外”的交易规则，制定可协议转让的“例外清单”及例外审查机制，以法律形式明确进场交易的基本流程和规范。同时，对于交易涉及的其他相关事项，要建立配套的法律体系，比如要加快推动《资产评估法》的出台，进一步明确国有资产交易的“法定评估”机制。三是监督程序，要本着“法定职能必须为、法无授权不可为”的原则，推动监管机构、职能、程序、责任的法定化，严格督导各项法定程序的有效实施。

　　当然，在上述制度尚未有效运行之前，笔者建议暂时保留90%的价格红线。 (作者系国家发展改革委经济所副研究员)