民生热点：以法治思维破题收费公路

　　交通运输部公报表明，2013年全国收费公路总体亏损661亿元。一面是高速公路被指“印钞机”，一面是收费公路债台高筑……

　　12月23日，交通运输部首次发布全国收费公路统计公报。消息甫一公布，引来社会高度关注。一直以来，公路收费问题饱受质疑，年均数千亿的收费资金去向何处？超期收费怎么看？公路收费是否应该降低？公报首次对相关问题作出回应。

　　公路收费涉及各方利益调整，是改革进入“深水区”的体现。透过统计数据，我们可以更冷静理性地看待公路收费问题，而要推动中国公路事业持续健康发展，则需要完善法律体系，加快改革力度。

　　总体亏损661亿元——

　　如何确保支出的合法性？

　　近年来，全国收费公路通行费收入达到数千亿元，这笔庞大的资金到底用在了哪里？此次公报显示，2013年全国收费公路通行费收入为3652亿元，支出为4313亿元，总体亏损661亿元。

　　具体来看4313亿元的支出构成：还本付息支出3147亿元，养护经费支出390亿元，运营管理支出457亿元，税费支出214亿元，其他费用支出104亿元，分别占收费公路支出总额的73.0%、9.0%、10.6%、5.0%和2.4%。

　　简单地说，2013年，全国收费公路每收取10元通行费，有8.62元用于还本付息，1.07元用于公路养护，0.59元用于税费支出，1.25元用于运营管理，其他支出0.29元。”交通运输部公路局局长李彦武指出，需要特别说明的是，在还债的8.62元中，有4.67元是偿还利息，有3.95元是偿还本金。

　　457亿元的运营管理支出是第二大支出项。截至2013年底，我国收费公路总里程15.65万公里，相当于每公里的运营管理支出为29.2万元。据相关部门测算，公路收费员的月平均工资在2000元-3000元。运营管理人员按40万人计算，人头费年总支出大致为96亿—144亿元。而除了人头费，按照公报内容，运营管理支出还包括信息工程费、收费设施设备维护费、车辆修理燃料费、通讯服务费、水电燃气费、取暖费、票据印刷费、培训费、事故清障费。

　　有关专家指出，收费公路平均每公里的养护经费支出、运营管理支出、税费支出、其他费用支出合计为74万余元人民币，相比其他国家并不算高，德国高速公路平均每公里维护费用超过50万欧元。

　　应该说，收费收入绝大多数用于偿还银行本息，这与我国“贷款修路、收费还贷”的公路发展政策不无关系，而这正是支撑中国公路实现历史性跨越的发展模式选择。但不容回避的是，发展过程也产生新的问题——如何保障有限的资金花在“刀刃”上还需引起高度重视。

　　2008年，审计署公布的《收费公路审计调查结果》曾指出：政府还贷公路的通行费被大量截留挪用，造成还贷资金严重不足，一些应该停止收费的公路，因此继续收费，已多收费数十亿元。这种作法如不纠正，还将收费数百亿元，从而形成欠贷、收费、挪用、欠贷、再收费的恶性循环。

　　从2008年至今，国家高速公路建设进一步加快。与此同时，交通部门加强了对收费公路清理整顿的力度。但如何形成规范收费支出的体制机制，仍需要完善法律制度，提高监管水平。

　　34308亿元债务——

　　如何防控地方债务风险？

　　据了解，从全国整体来看，无论是政府还贷公路还是经营性公路，都背负着巨额债务，通行费收入的绝大部分是在还债。

　　公报显示：2013年，政府还贷公路通行费收入1553亿元，还本付息1634亿元，算上其他支出，共亏损560亿元；经营性公路收入2099亿元，还本付息1513亿元，算上其他支出，亏损101亿元；目前政府还贷公路的债务余额为19715亿元，经营性公路债务余额为14593亿元。

　　收费公路总的债务余额高达34308亿元。

　　一方面，“贷款修路、收费还贷”是我国高速公路实现快速发展的重要模式。我国收费公路政策自1984年底出台实施，高速公路从无到有，通车里程达到10.44万公里，总里程跃居世界第一。另一方面，快速发展也积累了债务风险，亟待建立有效的防控体系。

　　交通运输部相关负责人分析说，从建设资金看，改革开放后，尽管各级政府财政能力有非常显著的增长，但与经济社会快速发展对公路基础设施的旺盛需求相比，每年的公路建设仍然存在一半以上的资金缺口。2013年度，全国公路建设投资支出合计为11332亿元，其中国家预算资金和车购税只能满足50%，剩余的50%财政性资金缺口，都要依靠收费公路政策吸引的社会投资和银行贷款弥补，并利用未来的通行费收入予以偿还。

　　年均收费超过3000亿元，社会上关于“高速公路就是‘印钞机’”的论调此起彼伏。有关高速公路上市公司利润超过金融、房地产企业的说法也不绝于耳。在李彦武看来，并不存在所谓的“暴利”，相反，目前面临着筹资困境。

　　李彦武指出，下一步，将研究对新建的政府债务性收费公路实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，通行费收支实行预算管理，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。

　　“换了马甲再收费”——

　　如何解决“超期”的法规难题？

　　从1993年11月23日开始收费的京石高速(北京至石家庄)，于今年11月22日到期停止收费，然而由于进行了改扩建，新的京石高速将于年底前通车收费，这被质疑为“换了马甲再收费”。近年来，高速公路“超期收费”饱受诟病。面对巨额债务，高速公路收费是否就没有穷尽？

　　2004年出台实施的《收费公路管理条例》规定，政府还贷公路收费期限最长不得超过15年，经营性公路的收费期限最长不得超过25年。中西部省、自治区、直辖市的公路收费期限可比这一期限多5年。

　　“收费时间、收费标准固定，同时，公路造价又在不断上涨，这是一个‘两难’的问题。”李彦武说。随着新建高速公路里程的增加和工程造价、建设成本的提高，我国收费公路债务余额呈逐年上升趋势。

　　2010年至2013年，全国收费高速公路债务余额由19136亿元增加到31286亿元，平均每年新增债务余额4050亿元，年递增17.8%。“事实上，公路收费仅够偿还银行利息。”国家行政学院教授王伟说。

　　“到2015年底，山东有15条高速公路将达到15年的期限。能还清银行贷款的只有2条，其他13个项目均不能按期还完贷款。”山东省交通运输厅相关负责人说。自2009年开始，中国取消征收公路养路费、公路运输管理费等，改为征收成品油消费税。然而，成品油消费税只能用于普通国省道养护及农村公路建设等，政策不允许也没有剩余资金用来弥补高速公路“亏损”。

　　但一些民众对此提出质疑，“如果只要有一条路还没还清贷款，其他高速都将继续收费，那不断建新的高速公路，收费就不停止，显然太不合理”。

　　那么，巨额债务，谁来兜底？

　　对此，山东省宏观经济研究院经济研究所所长高福一建议，国家应对高速公路收费到期后的维护费用来源以及未还清贷款处置作出安排，从法律的角度上既保障民众利益，又使国家公路基础设施能够不断完善。

　　《收费公路管理条例》第十一条规定：“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”对此，交通运输部相关负责人表示，这条规定，允许政府还贷公路可以采取以路网为单位，实行统一管理、统一贷款、统一还款。但在高速公路网整体为单位实行统贷统还后，如何确定整个路网的起始收费时间和终止收费时间，《条例》没有进一步的规定，在执行中引发了一些问题，希望对相关条例进行修订。

　　今年两会期间，江苏省交通运输厅厅长游庆仲也表达类似观点。他指出，统贷统还是一种平衡众多收费公路项目收支的统筹融资模式，可以通过“好路”带动缺乏资金来源的“差路”，但因涉及到独立项目收费年限规定而难以操作。此外，《条例》中没有对收费公路改建扩容是否可以延长收费年限作出规定。近年来银行不敢放贷，项目经营管理主体无法出具资金承诺函，导致这些项目改建扩容工程前期工作无法推进，陷入停滞状态。

　　“建议国家放宽年限限制而严格限定收费标准并逐步降低收费标准，地方政府按照政府还贷或特许经营等法律法规确定项目收费限期。”游庆仲说。

　　免费后拥堵频现——

　　如何科学确定收费标准？

　　首都机场高速免费后车流急增，目前交通流量已超过设计通行能力的2.6倍，每天拥堵时段从之前的2小时延长至12小时。这也提示我们，收费，还有另一种功效——疏导交通流量。

　　“事实上，世界上没有真正意义上的免费公路，包括发达国家。要么是收费、要么是收税。”王伟说。

　　相关专家建议，未来应考虑在燃油税中拿出一定份额弥补相关缺口。

　　对此，李彦武也表示，随着国家财税体制改革的不断推进，政府性债务管理的不断规范，以及鼓励社会资本投资国家基础设施政策的不断完善，原有收费公路政策已不能适应发展需要，亟须改革完善，进行重大政策调整，建立政府财政保障与鼓励社会资本相结合的收费公路管理制度和发展模式。

　　“目前，我部正在会同有关部门，积极研究推进《收费公路管理条例》修订工作。”李彦武说，我们将坚持“用路者付费”原则，这是国际通用的模式。其中，使用普通公路是由政府公共财政承担，提供均等化公共服务。

　　“借鉴国外经验，采取低标准，长期限收费方式，促进公路网规划顺利实施。”李彦武透露，未来将支持地方政府集中有限财力，加快非收费公路发展。同时，探索特许经营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，明确收费公路特许经营范围，收费权益转让条件，并严格规定收费公路资产不得转让、无偿划拨和上市交易，公路养护运行服务质量标准等要求。依法加强监管，真正依靠法治思维促进中国公路事业的可持续发展。(本报记者 冯蕾)

　　他山之石

　　国外高速路怎么收费？

　　法国：始建于20世纪20至30年代的法国高速公路，是欧盟国家中最密集且路线最长的公路。目前法国高速公路的总里程大约12000公里，其中有八成是收费公路，不设收费期限。法国在2005年就实现了高速公路网的私有化，高速公路的建设运营和养护采用特许经营的方式，国家通过招标和特许公司谈判并最终批准高速公路的特许经营权，期限一般高于30年。由于管理各路段的特许经营公司不同，各条高速公路收费标准也不相同，但总体收费价格不便宜。

　　德国：德国拥有世界上第一条高速公路，也是欧洲少数几个对轿车不收取高速公路通行费的国家之一。在德国，高速路没有收费站、车辆畅行无阻，但是德国的燃油税却是世界上最高的，达到260%。德国通过征收高额的燃油税来保障高速公路的建设以及养护费用，然而德国高速公路造价非常高昂，平均每公里接近2700万欧元，大概相当于2亿多元人民币，每公里每年的维护费用也接近50万欧元，仅靠燃油税难以支撑。2006年开始，德国政府决定对所有汽车征收高速公路费，以机动车税的形式来折算抵消，按照4000多万辆私家车来计算，每年的征收的高速公路费达到20多亿欧元。

　　美国：美国是世界上高速公路发展最早、路网最发达的国家之一。同时，美国的高速路也是基本免费的，联邦政府的税收收入会支持高速路的维护保养。1916年，美国通过联邦公路资助计划在最初5年当中不定期与地方民间资助的修路私募资金以对等资金方式共拨款7500万美元，对各州公路进行修整。但因为第一次世界大战对联邦资金需求量的上升，使修路费受到限制，这个修路计划则在1921年失效过期。随后这个法案又多次以国防需求为理由再次延续使用，都是以各州内部对道路修补来进行的，跨州际的全美高速公路修建费用全部由联邦政府承担。所以这种高速公路全部都是免费的。当然各州也有跨州区的修路项目，以及以私募的方式来扩展和补充道路，这种私募方式补充出来的公路就要收费，但是联邦政府将不会对这些公路的日后修补进行任何资助。(冯蕾整理)

　　公路收费政策演变

　　1984年

　　1月1日，广深公路上的中堂、江南两个大桥收费站正式收费，成为中国最早的收费站。

　　国务院第54次常务会议作出“贷款修路、收费还贷”的重要决定。

　　12月21日，中国大陆首条收费高速公路——上海至嘉定高速公路开工。

　　1988年

　　交通部、财政部、国家物价局联合发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，第一次对中国收费公路的目的、设置条件、审批程序、收费标准制定、收费收入使用和管理等作出了明确的规定。

　　1996年

　　北京、广东分别在首都机场高速公路和广佛路实验应用ETC(电子不停车收费)。

　　1997年

　　《中华人民共和国公路法》颁布实施，对收费公路的发展和管理作出了全面的规定。

　　2003年

　　1月，交通部印发《公路收费站点清理整顿指导意见》。全国各地先后撤销公路收费站点1200多个。

　　2009年

　　国务院决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革，取消在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费6项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费。

　　2011年

　　2011年，《关于开展收费公路专项清理工作的通知》对政府还贷性公路的收费期限做出了明确规定：“实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行。”

　　2012年

　　2012年7月24日，出台《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》。(杨君整理）