影子银行，走出监管真空地带(2)

　　监管在行动

　　各国纷纷出台金融改革法案，试图将影子银行体系纳入监管范围，防范金融危机的再度发生

　　如何对影子银行进行监管是当前国际金融界最为重要的议题之一。目前，具体制定影子银行监管政策的是金融稳定理事会(FSB)，其对影子银行体系的基本监管姿态是视影子银行体系为一种典型的金融创新，是企业和消费者的一个信用来源，应鼓励并规范。FSB当前对影子银行的监管重点为：一是缓释银行体系与影子银行体系之间的交叉风险。二是减少货币市场基金挤兑。三是提高证券化透明度、规范其动机。四是抑制证券融资交易中的顺周期性和其他金融稳定风险。五是评估和缓释其他影子银行实体和活动的系统性风险。在此统一监管框架下，各成员国对影子银行的监管重点有所差异。

　　美国于2010年7月通过《多 德—弗兰克华尔街金融改革和消费者保护法案》(简称《多德—弗兰克法案》)，提出准入、注册、退出等门槛限制，将影子银行机构纳入场内进行监测，意在“看清楚”影子银行机构和活动。在锁定影子银行体系的活动主体和范围之后，监管者进一步通过完善各类法律制度来规范影子银行体系的运行，让原来没有的、不完善的监管变成“好的监管”，最终目的是减小该体系运行的系统性风险，使其能够稳健运行和发展。

　　欧元区国家的重点监管对象是全球对冲基金。原因在于，欧洲诸国是华尔街证券化链条中的“销售地”，而对冲基金是销售主体，是美国影子银行体系的对手方、证券化产品的主要交易者和投资者。限制对冲基金可以及时防止美国次贷产品的传染。2012年7月，欧洲中央银行发布《影子银行体系绿皮书》，开始全面构建影子银行体系监管框架：一是监测影子银行体系，尤其是货币市场基金、对冲基金和交易所交易基金以及证券化相关的金融实体公司、回购交易、场外衍生品交易等。二是直接监管部分影子机构，如监管货币市场基金和交易所交易基金、信用评级机构和保险业特殊目的实体等。三是完善现有监管框架以全面监管影子银行实体和活动，包括银行体系监管、资产管理行业监管、信用风险转移活动监管；四是深入关注回购协议和证券借贷市场相关政策，或在将来强化监管。

　　英国金融服务局和英格兰银 行整体对影子银行体系保持了宽松监管，提出鼓励金融(产品)服务充分竞争和保持一定的透明度，鼓励金融执行当局根据金融服务或工具对消费者保护的动态影响，动态监管影子银行工具或活动等。主要原因是英国的影子银行体系在金融危机之前的发展并不充分，作为金融市场的主要机构，需要继续壮大。而且在金融危机之后，宽松的监管环境有利于巩固伦敦国际金融中心的地位。

　　欧美国家虽然监管侧重点不同，但监管框架总体存在诸多相似点：首先，都无意禁止影子银行体系的业务，而是修复其运行中的缺陷，强化监测，将其置于监管者的视野。其次，都致力于构建好的监管制度，而不是强势的监管。一个好的监管制度必然是鼓励金融发展，并致力于减少金融市场的摩擦，减少金融市场的信息不对称，降低系统性风险，而不是凌驾于金融市场自身发展之上。再次，都将影子银行体系置于全球系统性风险监管视野下，赞同金融稳定理事会关于系统重要性金融机构的监管，致力于构建新的宏观审慎监管框架。

　　中国版“影子”

　　国内影子银行体系是中国金融体系脱媒的过渡性产物，不存在复杂的金融衍生品

　　影子银行近几年才在中国发展起来的。由于中国资本市场并未完全对外开放，金融危机对国内金融市场的影响并不是太大。但为了应对危机，我国推出了“四万亿”的刺激政策，短短几年间就新增了30多万亿的信贷。之后为控制资产价格膨胀、压缩过快的投资，又实施了稳健的货币政策。之前的信贷投放对应着大量的固定资产投资，这在之后产生了持续的融资需求。由于融资需求无法得到满足，遂只能转向其他渠道，其中之一就是以信托公司为主的非银行金融机构，即“影子银行”。

　　与其他国家“受人之托、替人理财”的信托不同，我国的信托公司扮演的是“准银行”的角色，其主要业务就是为各种投资项目筹集资金。根据统计，在2009年，以信托为主的非银行金融机构为实体经济提供的债务融资仅有1.4万亿，到2013年底，融资的规模上升到近9.2万亿。如果没有危机后的急速信贷膨胀和随后的信贷收缩，信托业不太可能获得如此之快的“大发展”。

　　此外，我国还有一个他国所没有的特色：“银行的影子”——这指的是在银行资产负债表中不被统计为信贷、但也是信用创造的活动，即银行同业业务。根据统计，在2009年，银行同业业务为实体经济提供的净额债务融资只有1.5万亿，到2013年则膨胀到近7.2万亿。

　　去年以来，又出现了以提供流动性为主要目的的“影子银行”——这就是以余额宝为典型代表的所谓“互联网金融”。余额宝之所以能够迅速膨胀，一方面是因为去年以来的“钱荒”，另一方面，也在很大程度上得益于我国的法定存款准备金制度。按照这个制度，保险公司、小贷公司、金融控股公司以外的银行同业存款不用缴纳法定准备金，其余均须缴纳高达20%左右的准备金。于是，通过将一般性的银行存款转变为银行同业存款，余额宝“解放”了20%被锁定在央行资产负债表上的存款。

　　和美国的影子银行体系已经过了初级阶段、是金融市场高度发达的产物不同，中国的影子银行体系是通过各种财富管理产品或其他存款之外的融资方式获取资金，然后用于合法的非银行信贷或违法非银行信贷的机构和活动。国内影子银行体系的源起，更多地与利率管制、信贷规模控制等金融压抑有关：存款利率上限没有放开，导致资金从商业银行脱媒；信贷指标控制，导致非银行信贷充斥市场，而其资金来源正是各类财富管理产品资金。

　　于是，我们看到的结果就是：一方面是各方面都符合监管要求、严格被约束在银行监管框架之内的“整齐方阵”——商业银行体系；另一方面，不受银行监管标准约束的影子银行体系异常活跃——用各种市场化的金融工具(财富管理产品)融资、然后通过与信托机构合作等方式发放贷款。中国的影子银行体系不存在复杂的金融衍生品，目前以金融脱媒和监管套利为主要特征。

　　自2011年温州民间借贷危机爆发以来，中国监管高层重视影子银行的监管，以避免系统性风险在没有实现完全的混业经营框架之际，为减少监管套利，及时“捕捉”影子银行体系的潜在风险，当前国内影子银行体系的监管思路很简单：谁的孩子谁抱走。也就是说，银行、保险、证券等监管主体依然在机构监管的框架内，各自监管该领域机构从事的影子银行活动，防范风险并按原有框架负责行事。之所以这样做，主要原因是中国没有统一的、类似日本的《金融商品交易法》，2012年新修订的《证券投资基金法》也没有执行到位，无法在统一的框架内约束影子银行体系，目前只能基于原有的机构监管框架进行监管。

　　但是，多头监管、多标准监管必然助长市场混乱，不仅会导致监管真空问题，也可能出现各自为了保全行业利益、彻底降低风险而消灭影子银行体系的极端情形。从金融体系转型的角度来看，这种模式不利于金融转型和金融市场发展。

　　从中国金融结构转型进程来判断，当前国内影子银行体系才刚刚开始发展，远未成熟。直接限制性监管显然不利于金融发展，鼓励规范的监管姿态更为合理。基于此，对于影子银行体系，可以采用直接和间接的监管方式，包括保持监测、设计合理的工具应对潜在风险、继续推动金融结构转型以疏通影子银行体系发展渠道等。

　　(作者单位为中国社会科学院金融研究所)

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