公共管理成中国改革突破口 政府自身定位是关键(2)

　　年轻学科

　　1982年1月29日，夏书章在《人民日报》发表了一篇2000多字的文章《把行政学的研究提上日程是时候了》，这可能是现在可考的改革开放之后中国研究公共管理的开端。

　　1996年，他又倡导引进“公共管理专业硕士”(MPA)学位制度，“公共管理”这一概念正式出现在中国公众视野中。

　　2002年3月，以第一批MPA学员入学为标志，公共管理学科落地中国。从此，继MBA之后，MPA成为又一个颇为流行的学位。社会上甚至一度流行一种说法：MBA是为了高薪，MPA是为了高位。

　　2003年，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“公共管理”。这是党和国家正式的纲领性文件中首次引入“公共管理”这一概念，《决定》指出，要“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开”。

　　从实践观察，中国开始公共管理理论研究与实践尝试，是改革开放后市场经济发展、政府职能转变和非公组织孕育发展的历史背景。

　　高小平向本刊记者分析，中国公共管理理论和实践之所以得到快速发展，是历史机遇、现实需要与改革推动三方面合力的结果。

　　但与西方相比，受访专家认为，尚处于工业化进程的中国面临的形势不尽相同，中国的基本经济制度、市场经济发展程度、公务员制度成熟度、非政府组织发育程度等都与西方国家存在差异，但是，它对中国当前的行政改革仍具有一定的启示。

　　首先，中国公共管理同样面临全球化、多元化社会对政府公共行政能力的挑战，同样面临改革公共服务供给机制以提高公共服务水平的任务，同时，新公共管理的放松市场规制以及市场化取向与我国经济体制改革有一致性，其在公共行政领域引入私营部门管理方法对中国有极大的借鉴作用。

　　其二，公共管理质量和水平突出表现在政府管理水平上，而政府效能的竞争是当今国家综合国力较量的重要表现，完备的公共管理体制和机制，公平公正的市场与社会环境、优质的公共服务等软实力是国家重要竞争力。因此，创新公共管理理念、提高公共管理水平就成为提高政府效能、增强国家竞争力的重要动力。

　　其三，在公众对公共产品和公共服务需求不断增长的背景下，各种社会诉求交织、冲突，公共管理内涵和任务已发生显著变化。同时，随着经济结构和社会结构变动的加速，重大社会突发事件增加，新情况新问题层出不穷，公共管理的复杂性和难度加大，因此，社会事务既需要政府的有效管理，亦需要各类社会组织和公民的有序参与，以增强政府和社会的互动，促进社会和谐发展。

　　因此，夏书章认为，中国的公共管理必须考虑国情，不能一刀切。他说，中国的公共管理就是要为行政改革服务，为中国的发展服务。

　　观察公共管理创新实践进程，多位受访专家都认为，行政体制改革是中国30年来公共管理领域最为突出的成果。

　　突出成果

　　政府官员行政观念的转变被认为是一个积极的变化，对此，国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利深有感触。

　　这位2008年2月23日走进中南海为中共中央政治局第四次集体学习进行讲解的专家对本刊记者回忆，在这次讲解结束之后，胡锦涛总书记在讲话中明确提出“推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度”。

　　“这对官员的理念有很大的影响，把过去‘为人民服务’的理念变得更具体了，成为政府的职能和行为了。”薄贵利说。

　　北京大学政府管理学院教授周志忍则进一步将之具体化，他对本刊记者表示，行政体制改革方面最主要的探索表现在三个方面：机构改革、公务员制度、公共政策的决策。

　　1982年，中国开始了改革开放之后的第一次大规模行政机构改革，着力撤并机构、裁减人员，以解决干部副职过多和干部老化问题。1988年，又开始“以转变政府管理职能为关键”的第二轮改革，至2008年大部门制改革，中国机构改革已经进行到第六轮。

　　机构改革的同时，中国探讨引进公务员制度，1987年10月党的“十三大”宣布：干部制度改革的重点是建立国家公务员制度。2005年4月，全国人大常委会审议通过公务员法，有力地推进了公务员管理的法制化进程。

　　今年年初多个省区市表示将试点公务员聘任制，此举可望打破公务员铁饭碗，促进公务员退出机制的完善，倒逼公务员队伍转变作风，增强敬业精神、提高办事效率。

　　周志忍还指出，公共政策的决策程序、决策的科学化、民主化等工作亦进步明显。

　　在此方面，地方上多有探索，杭州“开放式决策”、温岭“民主恳谈会”等创新机制，广泛吸收群众意见，尝试由自上而下的“单向式”治理模式向“互动型”模式转变，广受好评。

　　行政体制改革的变化，还表现在政府不再是大包大揽的全能政府，部分领域的退出为社会的发展提供了空间，社会组织发展迅速。民政部2011年6月发布的数据显示，截至2010年底，全国共有社会组织44.6万个，其中社会团体24.5万个。

　　不仅是数量上的增长，从功能上，越来越多的社会组织已开始发挥自身优势，积极参与到公共管理之中。汶川地震救援中社会组织的热情参与和积极行动充分展现了民间慈善的活力；上海浦东建立全国首个公益园区，致力于专业社工组织的培育，为民间草根组织的成长和发展提供了坚实平台；宁波非政府组织与政府的良好互动已成为公共管理的新鲜样本。

　　今年3月19日，在第十三次全国民政会议上，温家宝指出，政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量。

　　薄贵利指出，社会组织发展起来，真正体现了公共管理的特色，管理主体不止政府一家，政府主导，社会组织参与，能够更好地提供某些社会服务。

　　应急预案框架体系的建立健全，也得到受访专家的高度评价。“非典”之后，中国政府组织完成了全国突发公共事件应急预案编制工作，初步建立全国应急预案框架体系，并在此后逐步完善，政府在公共管理中的应急能力得到增强。

　　受访专家补充说，全面推行政务公开，提高了公共管理的公开性和透明度，政府与市场、社会、公民之间的沟通渠道和反馈机制初步形成。

　　有成效，亦有问题待解，多位受访专家坦言，在飞速增长的经济总量下，经济、政治、社会等领域的体制改革仍显滞后，不利于国家全面发展。