女车主不堪罚款服毒自杀调查:利益驱使是根源(2)

　　“养鱼执法”带来超载恶性循环

　　12月2日,该事件被媒体曝光后,河南省相关部门介入调查。舆论关注的焦点,被放在郭万里所说的“月票”上。

　　永城市公路局路政大队大队长高永福此前在接受采访时,明确否认“月票”存在,并称“不知道‘月票’是什么概念”。

　　“这是一个必须调查清楚的问题。假如真办了罚款‘月票’,它本身就是违法的,那是很严重的事情。”北京交通大学交通运输法研究所所长张长青在接受《法制日报》记者采访时表示。

　　尽管目前还无法确定在该起事件中“月票”是否存在,但张长青告诉记者,办“违法月票”的事,已经不是一两个地方存在的现象了。

　　在多年的调研经验中,他见识过各种各样的“月票”:“有的这个县办了那个县不承认；有的是允许你超载5吨,超载5吨以上我才罚你。”

　　无论是否通过“月票”形式预收罚款,普遍的“以罚代卸”是各地均无法否认的治超执法现状。

　　根据道路交通安全法第九十二条规定,货运机动车超过核定载质量的,处罚款,并由公安机关交通管理部门扣留机动车至违法状态消除。

　　超载车要实现“违法状态消除”,只能通过卸车。我国的道路运输条例对此有更明确的规定,道路运输车辆运输货物的,应当符合核定的载质量,严禁超载；载物的长、宽、高不得违反装载要求。

　　按照规定,道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中,发现车辆超载行为的,应当立即予以制止,并采取相应措施安排旅客改乘或者强制卸货。

　　再细化至《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》等若干个行政规定,无论罚款多少,“强制卸货”均为无条件执行的底线条款。

　　“但现实中所见,处处均与这些规定不符,都是以罚代管,我罚了你了,你继续上路,下个路口罚了再让你走,一路这么下去。”张长青分析,这样的一个后果就是恶性循环:“司机慢慢悟出来了,你都这么执法,我不超载就挣不到钱,而超载的话,即便交了罚款,还能赚一点。”

　　张长青坦言,这就是典型的“养鱼执法”。“而如果反过来,每个路口都严格执法,哪个站抓住的哪个站就要求卸货,货车司机也就不敢超载了。所有人都不敢超载,整个货运秩序就会得到恢复。”张长青分析,超限超载问题是由“违法者”和“执法者”两方面原因形成的,其中“执法者”是根本。“养鱼执法”导致货车司机不得不被动超载。

　　根子在于地方政府利益驱动

　　“养鱼执法”的背后,是利益的巨大驱动力和“以罚养员”的制度之弊。

　　王金伍对此深有体会,他向记者介绍了与此相关的多个维权经历。

　　2011年,在黑龙江省西部一个贫困县,王金伍结识了该县道路运输管理站站长姚某。在一次酒酣耳热之后,姚某向王金伍坦言,该县一年公路罚款收入达300余万元,而“罚款是用来发工资的”。

　　这些话被拍成视频传到了网上。姚某在视频中说:“我这40多人吧,有19个是省运管局的编制,是省运管局给钱,工资福利啥都有,但剩下的人,就只能靠罚款了。”

　　他还抱怨:“所有的罚款当地财政要扣40%,返还站里的只有60%。”

　　此非孤例。今年年初,王金伍代表700多位货车司机,举报山西某市辖区运管所乱罚款。事后经他证实,该区交通局“直管”的40余人运政稽查队,仅2012年上缴的罚没收入就达1277万元。

　　而该交通局仅有八九人享受行政性财政拨款,其余约300名员工的工资福利全靠“自谋”。在去年上缴区财政1277万元的同时,该局获得财政拨款1040万元,约占80%。

　　而王金伍对比此前三年该区的罚款收入与财政拨款比例发现,二者之间的同比挂钩关系明显。

　　“这样的现象很普遍,很多地方路政部门都是变相的自收自支。那钱从哪来啊?”张长青说。

　　张长青分析,道路“三乱”(乱设路卡、乱罚款、乱收费)现象屡屡被曝光,但为何鲜见有人被处理?十几年的“治超”为何收效甚微?“原因就在于它不是具体某个人违法违规了,也不是某个部门某个单位,而是地方政府的利益驱使”。

　　“复杂利益关系下的地方保护,这才是根子所在。”张长青说。

　　多头“治超”带来执法标准不一

　　2012年年初,河南省东部某县两个国道超限超载检查站上的5名路政员同时被控“滥用职权罪”。《法制日报》记者调查后发现,该系列案件背后,凸显了“治超”领域执法标准不统一所带来的困境。

　　法院判决认定,5人所涉问题均为在路政执法过程中不正确履行工作职责,违反公路法及河南省治超相关管理规定,重罚款轻卸载,以收取少量罚款方式放纵超限车辆通行。

　　在检察机关的指控中,突出了涉案人员因少收罚款而造成的国家损失,总额达500余万元。

　　该案审判长在接受《法制日报》记者采访时坦言,在该起案件中,国家相关部门对于具体罚款额度并没有相关规定,而河南省制定的罚款标准十分高。

　　“按照这个标准来罚,拒罚率会达到100%。所以他们就内部统一了一个标准,比较低,这和省里的标准是有冲突的。”该案审判长说。

　　对于为什么要执行一个更低的罚款标准,他介绍,该县运政部门并没有财政的专项资金保障,办公经费都是通过罚款后财政返还支持。如果拒罚率过高或者超载者绕行,他们将失去稳定的收入来源。

　　在王金伍看来,执法标准的不统一为各地“养鱼执法”提供了极大的便利。而标准不统一的原因,在于多头“治超”。

　　他向《法制日报》记者介绍,自1994年国务院下发治理公路“三乱”的通知至今已有19年,各种通知、决定、规章层出不断。结果“三乱”未除,各部门反而紧抓罚款资源不肯撒手。

　　他介绍,最直接的“治超”部门包括路政(公路)、城管(城市道路)、运政、交警四个部门。而针对货车运输的罚款收费远不止这些,细算达17个部门之多,货车俨然成为独特的“罚款经济”主脉。

　　“同一个‘超载’行为,交警叫‘超载’,最高罚2000元；路政叫‘超限’,按照车轴核定,最高罚款3万元；城管叫‘超重行驶公路’,最高罚款2万元；运管叫‘超越许可’,按照营运证最高罚款10万元；收费站叫‘超限行驶公路’,按照车型收费最高达过路费的16倍。”王金伍一一列举说。

　　黑龙江哈尔滨阳明滩大桥引桥坍塌事故发生后,云南大学法学院副教授仇永胜曾专门对超限超载行为的法律标准进行过研究,并公开发表《治理“双超”的行政法律问题探究》一文。

　　“大量规范性法律文件都对超限超载行为做了相应的规定,导致根据法律法规中有关两种行为的规定产生出不同的执法主体、执法标准和处罚尺度。”仇永胜在他的研究报告中称。

　　他分析说,依照法律法规,公安交管部门和交通路政执法部门都有权对超限进行行政处罚,可是两执法部门的处罚依据大相径庭,由此造成执法范围模糊和混乱。

　　他建议,应通过完善现有法律法规,对超限超载违法行为标准认定、处罚幅度、处罚手段进一步统一细化,减少“弹性”。同时,还应完善相关法律法规中有关超载车辆自行或强制卸货的内容,改变传统的“以罚为主,只罚不卸”的现象。记者范传贵