媒体称民主与法治是公共预算的基本灵魂(2)

　　推动“政府预算”向“公共预算”转型

　　理论上看，公共预算通常具有四个维度：第一，它是法定经济和社会需求之间分配稀缺性公共资源的政策工具；第二，它是一项行政与管理的工具，确定了提供满足公共需要的公共产品与服务的方式和途径，建立了评估活动效率、效果的标准；第三，它是指导国家与地区的经济增长、收入再分配、促进就业、抑制通货膨胀的工具；第四，它是一项财务管理工具，确保政府部门对授权项目的收支负责，向公众提供可用于问责的工具。即，总额控制、配置效率、运作效率和财政问责是公共预算的四个基本目标。

　　现代公共预算管理制度应具有完整性、公开透明性、事前确定、由权力机关批准授权、严格执行、公共问责等基本特征。国外的研究中，公共预算(public budget)基本等同于政府预算(government budget)，偶尔涉及到非政府组织类公共部门预算。但置于中国转轨经济的特定背景下，政府预算与公共预算是有质的区别的。

　　在计划经济时期，预算是国家运用指令性计划配置资源的从属性工具，是经济计划的转换文本；1978年，我国拉开改革开放大幕，到1994年，分税制财政体制基本确立，《中华人民共和国预算法》获得通过，此间，预算改革的焦点主要集中于中央与地方政府间财政收入分配关系的确立与管理上；到1998年，正式提出建立公共财政框架，与之相呼应，1999年实行部门预算改革，之后的单一账户国库集中收付改革、非税收入收缴改革、政府收支分类改革等取得了极有成效的进展，预算成长为具有资源配置和宏观调控功能的独立政策工具。但这些预算改革主要以加强政府内部行政控制为目标，尚未上升到法律高度，难以满足“公共预算”的应有之义：“政府预算”倾向于面向政府内部，支持政府行为；“公共预算”则是面向公民的，直接支持公民的行为与福利。

　　以计划经济时期的预算作为改革的起点，使得我们的行政预算与立法预算的观念相对淡薄。虽然预算每年要经过人大的审议批准，但还谈不上预算权力在两大部门间的分配与博弈，也难以体现出公民对预算的真实参与。立法机构的预算作用应在于代表社会公众对政府行政活动进行参与、制衡、监督、检查和问责。

　　现今，我国公共财政建设进入成熟期，预算制度框架已具备了良好的运行基础，很多地方政府已开展了积极的公共预算制度实践，社会公众对财政预算问题的关注度也不断提高，推动政府预算向公共预算转型的时机已经成熟。