聚焦土地改革：地权博弈时代警惕农民权益边缘化

基层首创 酝酿“农地新变”

　　土地是农民的命根，也是财富之母。如何将农村集体土地从资源转化为资产、资本，赋予农民更多的财产权利？在十八届三中全会和中央农村工作会议前后，土地制度改革热潮在各地涌动不息：农村经营性建设用地的出让、租赁、入股及综合开发利用；承包地经营权抵押、担保及流转信托、规模经营；宅基地抵押、担保、转让；征地过程中让农民获得更多的土地增值收益……一系列带有突破意义和借鉴意义的试验，甚至包括一些有争议的首创尝试，都在拉开地权博弈的大幕，同时努力探索保障和发展农民土地分配权益的种种路径。

　　权利之变：完善农地产权体系，赋予农民更多样化的物权

　　“农村资源要盘活，就要通过农村产权交易平台进入市场。交易价格可由村民与承包者商定，也可采取竞价方式。”广东梅州市蕉岭县委书记温向芳说，“最终让农民获得最大的收益。”

　　2013年11月初，蕉岭县成立农村产权交易中心，出台了该省第一部《农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》，农村土地承包经营权、宅基地使用权等都在交易范围内。

　　在将农村存量土地要素盘活，激发更大生产力的同时，一些土地流转过程中带有明显行政色彩。半月谈记者多地采访发现，对土地流转，不少地方都制定明确的“工作目标”。当遇到农民不愿意流转土地给公司或大户时，一些基层官员往往认为农民觉悟不高、宣传力度不够。个别省份甚至提出，“力争到2015年，新型农业经营主体经营面积占承包耕地50%以上”。部分专家担心，如果操作不慎，很容易变成运动式土地流转，反而伤害到农民的财产权益。

　　作为农民最重要的财产，农民住房以及“随房而走”的宅基地究竟如何转让，广受社会关注。记者调研发现，虽然目前我国政策尚未完全放开农村宅基地流转，但是民间已经形成了一个初级的宅基地交易市场。随着农民从“农村向城市”、“偏远农村向近郊农村”迁移加快，自发买卖农房逐年增多，但由于没有明确法律规定，农房存在“隐性”买卖、随意定价、纠纷多发等现象，宅基地使用权流转亟须破题。

　　浙江温州乐清市的农房跨村“农对农”买卖可谓这一领域改革探索的先锋。自2009年以来，乐清市在农房和宅基地确权、登记、颁证基础上，突破“农房只能在同村社员之间买卖”限制，将买卖范围扩大为全市农业户口人员。这一“破冰”之举让农民对自己的房屋有了处置权。与一般房屋转让登记不同的是，乐清市农房买卖需村委会出具出卖方不止一处房产的证明，以及出卖方签署不再申请宅基地的承诺书。

　　据了解，乐清市农房买卖并不改变农民原有的村集体经济组织社员关系。“原有的社员权不变，卖房的人仍旧是村集体经济组织成员，享受集体资产的分配权，买房的人仍旧是原来村集体的社员，并不因买了房就在房屋所在村集体享有社员权。”乐清市农业局党委委员金龙坤说，这样做有利于维持村集体成员稳定，也有利于将社员资格与农房买卖相分离，促进交易进行。

　　受访农民认为，农房可以在全市“农对农”买卖，相当于给了农民选择权，至于用不用这个权利，农民自己会权衡考虑。

　　据乐清住建部门统计，自农房交易改革以来，乐清全市成交农房4397件（含同村、跨村），总面积779303平方米。平均每年成交1000余套，交易秩序平稳，没有出现农民“卖房潮”、无处可居等影响社会稳定的情况，受到农民普遍欢迎。

　　随着城镇化带来的“拆迁收益”继续扩大，农民对农房的“惜售”更为明显，不少农民已经意识到自家农房升值的潜力，宁肯空置也不卖。金龙坤认为：“农民‘惜售’农房是好事，说明农民更理性，这丝毫不影响农房交易改革的重要意义。”

　　经营之变：“土改”创新突破现实瓶颈，让农民获得更多发展权

　　曾引起争议的嘉兴“两分两换”是在土地承包经营权和宅基地使用权方面较早的改革探索。自2008年开始，浙江省嘉兴市开始实施“两分两换”试点，探索将“宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”，让农民的生产和生活资料变成“有价资产”，增加农民财产性收入，解决农民的社会保障缺失问题。

　　“两分两换”通过财政和政府提供融资支撑，实现“房等人”、“流转金等人”，让老百姓看见实实在在的利益。嘉兴市南湖区余新镇党委书记毛扣军说，镇里土地流转每亩一年给农户租赁费600元，租赁费每3年提升10%，租赁费按年结算。考虑到物价上涨因素，农户也可不要钱，每亩保证600斤稻谷。宅基地可以异地置换政府统一规划建设的联排别墅，也可以按照“拆一还一”的政策，选择已建成小区的公寓房，还可以按照每平方米1000元的补偿直接拿现金。

　　通过农民住房空间置换，嘉兴城镇化推进加速，宅基地置换后腾空出来的土地可做工业用地和商业用地，保障了农民进城后的产业支持；农民土地流转后，吸引社会资本投资现代农业，大大提高土地经营效益。试点几年来，嘉兴农村整体布局得到优化。目前试点农户居住的布局城镇集聚度一般都在50%以上，农村建设规划布点大幅减少。

　　在承包地、宅基地流转问题逐步获得解决的同时，部分希望扩大规模的承包者遭遇到资金瓶颈。由于土地是从不同农户中承包过来的，承包者不能拿到土地的承包使用经营权证，因此难以获得银行贷款的支持。

　　为此，广东蕉岭特别重视同步建立农村信用体系。蕉岭县金融工作局局长张卫告诉记者，如果信用好，农户可在不用抵押的情况下进行信用贷款，额度是1万至5万元。针对需要较大数额贷款的农户或企业，蕉岭探索的突破口是，根据企业与农户签订的合同期限，通过农村产权交易中心，给承包者颁发一个土地承包经营证。“合同到期了，土地证也就到期了，这就可以解决贷款难的问题。”

　　在重庆市，一家专业从事农民信用贷款的民营金融机构正在转型，开始接纳农民承包地经营权、宅基地使用权的抵押贷款业务申请，最近一年来，已经发放农民抵押贷款超过3000万元。这家名为重庆开县民丰互助合作会的机构，服务的农民人数超过15万，累计发放小额信用贷款近20亿元。合作会会长钱峰向记者介绍，之所以能承接农民抵押贷款业务，关键在于政府相关政策放开。

　　为了真正突破融资难的瓶颈，从2010年以来，重庆、山东、河南等不少省市开展土地承包经营权、宅基地使用权和林权抵押贷款试点，这被认为是把农民原有的土地死资产盘活为活资本的关键一招。

　　在重庆，农村财产权抵押贷款对象主要是农民专业合作社、农业大户和家庭农场主，贷款主要用于发展种养殖业、林业和农产品流通等农业产业化项目。

　　在重庆石柱县三河镇川主村，村民黄华银家拥有一套500多平方米的三层农房。黄华银一直想发展肉兔养殖，但苦于没有资金未能实现。2010年，黄华银以自家房屋作抵押，向银行贷款32万元，购买了5000多只肉兔，年均纯收入突破10万元。

　　截至目前，石柱县已发放“三权”抵押贷款6亿多元，帮助3000多农户及个体企业创业。

　　农业大户反映，以前宅基地、农房等不能用作抵押，农民只能从银行贷小额信用贷款，甚至在民间借高利贷来搞生产，风险大且不经济。“三权”抵押贷款的出现，正好填补了这块空白。目前，抵押物范围也从单纯的承包地、宅基地、林地扩展到农村塘库堰、地上种植养殖物及大棚等。

　　在探索“三权”抵押贷款之初，不少银行反映，“三权”资产难以评估、抵押登记难、资产变现难，银行担心贷款风险大。为打通“农民贷款难”与“银行放贷慎”间的“肠梗阻”，分担贷款风险，重庆建立“三权”抵押贷款风险补偿基金，如遇农户无法归还贷款，即通过财政资金补助，由政府给予金融机构适当补偿，形成政府、银行和农民共同承担风险的格局。

　　“一次性贷款在20万元左右，这对农民而言不是小数目。现在能建立一套风险补偿机制，让银行愿贷款，也给农民吃了一颗‘定心丸’。”在解决了贷款风险担忧后，重庆江津区养殖大户刘力勤用自家农房办了一笔抵押贷款。

　　在土地问题专家、西南政法大学副校长刘俊看来，目前中国“盘活”农民土地财产权的努力尚处于起步阶段，仍需在明晰农民土地物权、修改相关土地管理法规等方面做出重大政策调整，同时加快降低评估担保费用、简化手续延长贷款时间等配套制度建设，以真正确保农民的土地财产权利实现。

　　分配之变：打造公平公正机制，合理共享发展红利

　　从安徽宿州国内土地流转信托第一单，到山东青州等地次第退出土地流转信托项目，引起争议的土地流转信托能否成为农民分享土地红利的新工具？

　　“土地流转信托是农村集体组织或农户个人将土地承包经营权作为信托财产出资，委托给信托公司进行管理，并引入相关的农业企业负责经营流转土地，存续期内由信托公司向受益人分配信托收益。”北京信托高级经理沈佳迪说。

　　2013年11月7日，北京国际信托有限公司与桃园村土地股份合作社集体土地承包经营权信托项目在江苏无锡惠山区阳山镇签约。该项目将在保持现有土地性质不变的前提下，由北京信托将桃园村158亩农用地的土地经营权作为基础资产设立土地信托，对信托土地的承包经营权进行管理。
项目采取“土地股份合作社＋专业合作社”的双合作社设计，首先将土地经营权确权到村民个人，再由村民以其土地经营权入股土地股份合作社，土地股份合作社作为委托人以土地经营权在北京信托设立财产权信托。

　　“土地流转信托是用市场化方法实践对土地所有权、承包权、经营权‘三权分离’的探索。”江苏省农委农经站站长杨天水提醒，其中包含着不确定性和争议。既需要通过探索完善政策，也要防范其中存在的风险。

　　虽然土地流转是财产权实现的重要形式，但土地流转、收益分配的过程和结果都需要有公平合理的机制。首先，土地经营权的所有者是自愿的，而不是被强迫的，包括行政强迫、暴力强迫和欺骗性或引诱性强迫等；其次，要有一个信息透明、公平合理的交易环境；再次是对不当、违法行为有独立的、公平的制裁和惩罚机制。

　　半月谈记者了解到，目前来看，上述的条件和机制在一些地方并不具备。涉及土地流转信托的前期，几乎都要“做村民的工作”。

　　无锡市惠山区桃园村土地股份合作社理事长周建峰表示，桃园村模式最重要的是保证农民不失去土地，“这个受益凭证就是村民自己的财产可以抵押和转让，但是仅限于流转给本村村民和村委会，流转给外地人需村民代表大会决议通过。”

　　征地制度因其利用巨大“剪刀差”将绝大多数土地溢价转到政府和城市而饱受诟病，而且成为诱发社会不稳定的“火药桶”。如何在征地过程中保障农民利益？杭州“留地于民”保障被征地农民发展权的探索提供了一种可能。

　　所谓的“留地于民”是指村级留用地政策，即在征地补偿基础上，给村集体留下一定比例土地，由其开发经营，以便给农民更多保障。记者走访杭州市江干区三叉社区时，社区股份经济合作社董事长沈明刚说，留用地的开发带动了村集体经济的崛起。

　　三叉社区前身是三叉村，2002年撤村建居以来，村集体经济组织利用130亩留用地建设了6大三产项目，在江干区的“楼宇经济”中占了一席之地，每年有上亿元的收益。10多年来，村集体资产已从2.6亿元增加到17.18亿元，村集体经济组织每年还拿出50%的收益给股民分红。“2012年，2600多股民的人均年终分红达到20871元。”沈明刚说。

　　随着社区股份合作经济不断壮大，股民分红逐年提高。据对杭州6个城区29个被征迁社区股份合作社的调查，自2010年以来，股民分红年均递增18.5%，比全市农民人均纯收入增长率高出6个百分点。

　　杭州市征地拆迁办公室主任王永涛介绍，留地规模按10％核定留用地指标，规划选址，实施“一村一方案”，有效避免村镇发展后期“无地可用”的情况，开发方式，可采取自主开发、合作开发、指标换物业、指标货币化等方式开发留用地项目。村集体控股不低于51％，确保村集体组织对留用地项目控股并长期持有物业。

　　当前，许多农村宅基地和农房的权属因受限制而成“死产”，但其商业性质和市场价值却真实存在，城郊农房与商品房“位置一墙之隔、价值云泥之别”引发不少矛盾。

　　深圳首宗入市的原农村集体工业用地于2013年12月20日成功交易，在变相实现农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价的同时，通过新的利益分享模式，让农村集体经济组织分享土地增值溢价，让农民真正参与“分钱”。凤凰社区地块的交易收益，按三七开分配，即70%纳入深圳市国土基金，凤凰社区获得30%，并无偿取得总建筑面积20%的配套物业。

　　深圳市规划和国土资源委员会负责人表示，该宗土地并非法律意义上的集体建设用地，而是原农村集体经济组织继受单位实际占用的土地，土地权益尚未充分厘清，但通过政策创新得以入市交易，盘活利用，同时土地出让收益实现政府和原村集体共享，为实现不同权利主体土地的同价同权开辟了新路。

　　对比发现，凤凰社区地块建筑面积底价接近每平方米1560元，远超当地2013年基准地价每平方米300元左右的标准，亦高于附近区域一块近期定向出让的工业用地底价。

　　中国土地学会副理事长黄小虎认为，深圳的这一探索符合中央改革精神要求，将对全国其他城市的土地改革起到示范作用。（记者 李松 王政 周强 陈刚）