交通部网站刊文：中国特色的收费公路政策功不可没(2)

　　收费政策助公路发展摆脱资金束缚

　　30年收费政策功不可没，使公路发展摆脱了资金不足的束缚。

　　公路基础性的作用是巨大、长期和持续的，其建设和维护的资金也是巨大、长期和持续的。世界各国政府在提供公路基础设施过程中都面临这样一个艰难的选择，就是让全民通过付税还是让使用者通过付费来承担这项长期的责任。美国选择了开征燃油税的融资方式解决了大部分的建设维护资金，而日本、法国、意大利等国则选择了用路者付费的融资方式。印度、俄罗斯因难以抉择和财政的不足而使公路网的建设踌躇不前。

　　我国作为世界上幅员最大、人口最多的发展中国家，上世纪80年代基础设施十分落后，发展面临着更大的财政压力。珠江三角洲、长江三角洲等地区的重要公路通道上，交通拥挤现象也日益加剧。但1985年全国财政收入仅为1535亿元，用于公路建设5亿元。《国道主干线建设规划》编制时的1991年，全国的财政收入仅为3610亿元，根本无力支撑30年建成3.5万公里“五纵七横”国道主干线的雄心。

　　但是，公路交通基础设施建设却在较短的时间内取得了巨大的发展成就。对此，亚洲开发银行交通官员的评价是：“过去30年间，中国的高等级路网经过了历史性的发展，高速公路从1990年的522公里，延伸到如今(2012年)的96200公里，中国成为世界上拥有高速路网最多的国家。之所以能够取得如此飞跃，是因为中国决定借助通行费为高速公路的建设和养护筹集资金，并作为抵押从银行筹集到大量贷款。”我国最终选择了收费公路政策，并在实施的30年期间不断调整修订和改进这项政策。这项政策的巨大作用体现在：

　　一是政策符合国情，发挥了巨大的融资作用，缩短了路网形成时间，节约了全社会的发展成本。我国的收费公路政策契合了改革开放进程中的几个中国特色，第一是路网全面滞后、二级及以上公路严重不足；第二是公路行业以地方为主的事权体制以及各级政府都可以利用收费公路政策筹集资金；第三是经济持续稳定增长带来运输需求快速增加；第四是银行存贷差压力较大，资金充足。因此，收费政策产生了巨大的融资能力，解决了高等级公路建设70%以上的资金缺口，以不到发达国家一半的时间迅速形成了全国公路网，极大地节约了全社会的发展成本，支撑了工业化和城镇化的加快发展。

　　二是用路者付费原则不仅相对公平，也有利于促进各种运输方式的公平竞争和协调发展。经济学家普遍认为，使用者在消费某一种产品或服务时，全额承担消费成本，可最为有效地实现资源合理配置，并最为公平地分摊成本。美国选择燃油税等专项税为主的融资方式，首先基于其已经处于汽车进入家庭的时代(几乎每个人都可以从修建全国性的高速公路网中直接受益)。同时，高速公路用路者在使用时全额分摊建设和养护费用，才能与同样由用路者全额分摊使用费用的铁路及航空产生运输公平竞争，从而促进各种方式的合理配置。若其中的某一种运输方式含有大量补贴而降低了使用成本，则会导致资源错配。

　　三是吸引了社会资金的进入，促进了行业的开放和市场化程度的提高，提高了基础设施供给的质量和效率。收费公路政策从最初的政府还贷公路逐步开放并产生了各式的经营性收费公路。虽然在对经营性公路的监管上政府要付出更多努力，但这项政策向社会资金敞开大门的同时，不仅带来了社会的直接投资，也带来了企业建设、经营和管理理念和技术，使公路领域成为市场化程度最高的基础设施领域。

　　然而，任何筹资政策都不可能十全十美，我国的收费公路政策也具有以下几个明显的不足：一是由于大量使用银行贷款和人工收费的方式，使融资的财务成本和回收成本都较高，这不仅最终增加了用路者的负担，而且对价格制定和债务偿还带来影响。二是网络化的设施却实行着分散的管理并按照项目单独进行财务核算，不仅带来了甚至加剧了地区差异，而且损失了行业偿债能力，从而延长了建设成本的摊销时间。三是现行收费政策仍是一个以“为建设而融资”为核心思想的政策规定，缺乏对路网建成以后的长远考虑，在持续养护、合理引导通行、提高服务监管等方面仍不完善。此外，政策长期处于修改之中，政府各部门之间、政府与公众之间长期不能达成共识，不仅使投资者因缺少稳定预期而观望犹豫，而且还会引发业内优良企业退出。

　　收费政策应重新定位

　　未来30年，需创新投融资和收费政策以确保发展的可持续。

　　当前，我国已经成功地利用收费公路政策初步建成了崭新的规模巨大的公路基础设施网络。但是，继续完成剩余的规划目标以及管理和维护好这一庞大的宝贵资产，支撑两个百年梦想的实现。尽管美国每年用于公路建设维护的燃油税一直在持续增加，但使用30年的路网仍然难以避免地迅速老化，重置这一系统所需要的资金是超乎想象的。因此，在激烈讨论我国的某条高速公路该不该到期停止收费的具体事件时，更应该对未来的公路资金政策有一个总体设计，收费公路政策也应该在交通新的发展阶段背景下，重新定位并尽快修订相关法律法规，以确保未来30年的可持续。具体思路包括以下方面：

　　一是用法律确保公路建设养护资金来源的长期稳定。将“在公路网中，高速公路以‘用路者付费为主’为原则，筹集建设、改造、维护的成本；其他公路以‘全民付税’为原则，筹集建设、改造、维护的成本”写入《公路法》，使公路资金筹集以及主要来源方式得到法律的保障。近期，应该尽快以“两个公路体系”的思路为依据，重点突出政策目标、管理模式创新、加强运行监管、收费标准和期限制定机制、鼓励社会资本进入等方面，加快修订和出台《收费公路管理条例》。

　　二是结合事权体制改革，改进我国收费公路管理体制。借鉴日本、法国的高速公路运营管理和行业监管的经验，尽快形成区域内的“统一收费运营、收费交叉补贴、行业有效监管”的管理机制，提高监管水平、降低债务风险。

　　三是建立特许经营制度，在公路建设、收费运营、养护等多环节积极灵活推广多种PPP模式。充分借鉴澳大利亚、法国等多国在政府与私营部门之间合作实现双赢的成功经验，通过管理创新，降低建设养护和监管成本、提高服务质量。

　　四是建立政府、企业、公众、专家多方参与的价格制定和调整机制，保证定价的灵活透明。发挥价格在吸引交通量或是缓解拥堵、激励承包商提高建设或养护水平、提高养护应急效率等方面的作用。积极推动收费新技术应用，逐步减少并最终取消一、二级收费公路，降低收费的成本。

　　结束语

　　美国前总统卡特的国家安全助理布热津斯基在其《战略远见》一书中谈到：“可靠的基础设施对于经济效率和经济增长具有重要意义，同时也代表了一个国家的总体活力。在历史上，判断某个大国制度成功与否的标志之一，就是这个国家基础设施的状况与独创性。而美国基础设施的现状，与其说它代表着全世界最具创新力的经济体，倒不如说它代表着一个衰落的大国更为贴切。当今世界，美国与中国的制度竞争很可能愈演愈烈，基础设施老化可能成为美国衰落的标志和征兆。”曾经令美国无比自豪的公路铁路和城市基础设施维护不足的现状，引发战略家深刻思考的同时也让我们警醒，面向未来30年，重新思考和构建我国的交通基础设施投融资政策，并在此基础上修改完善收费公路政策，意义重大、迫在眉睫！