评论：环境监察人员需要多大执法权？

　　本报记者陈媛媛

　　今年的政府工作报告中多次提到生态环境保护，尤其是在加强生态环境保护立法、强化对相关法律执法检查等方面提出了新要求。

　　但现阶段，我国的环境执法仍处于十分尴尬的境地，环境监察人员缺少足够执法权，污染企业阻碍、抗拒执法的现象屡见不鲜。

　　“环境监察”这一术语，无论是作为一项制度，还是作为一个机构名称，都未见诸于《环境保护法》。环境执法，急需立法确权，才能挺直腰杆。

　　执法权不足困扰环境监察人员

　　由于环保部门权限、执法手段有限，抗拒执法的现象大量存在

　　2013年7月9日，由河南省人大常委会环资工委副主任李建伟带队的“中原环保世纪行”督察采访团赶赴平顶山督察环境违法企业整治情况，谁知迎接他们的却是一把把“铁将军”。

　　当日上午11时7分，一行人来到位于平顶山化工产业集聚区的平顶山中糠化工有限公司。工厂内，各个车间的门紧锁着，看不到一个工人，这家公司负责人赵英福说，工人们都放假了。

　　“让我们看看你们这里污水处理的设施吧。”李建伟说。

　　化工厂老板两手一摊：“工人都放假了，我也开不了工厂的门。”他扒开一个车间的窗户，对环保部门执法人员说：“开不了门，你们从窗户缝里看吧。”

　　环境执法遭受如此待遇，在很多地方并不鲜见。由于环保部门权限、执法手段有限，阻碍执法、抗拒执法的情况大量存在，严重影响环境执法的效率和执法人员人身安全。

　　尽管《环境行政处罚办法》明确，对连续违法限期不改的企业，可以进行多次处罚。最高处罚可以对违法者进行行政拘留。但是由于环保监察机构缺少查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物的设施、设备等必要的强制手段，难以及时制止污染行为。

　　在实际执法过程中，环境监察机构遇到的最大阻力，往往是地方政府出于发展经济目的的执法干扰，环境执法单位无法与之抗衡。

　　“环境监察大都受地方政府制约，不受重视。我们管多了，地方领导有意见，但如果不管，老百姓又有意见。”一位来自基层环境监察大队的队员反映了行政执法的无奈，“很多污染企业都是纳税大户，地方都要保护他们，我们说了也不算。”

　　此外，环境监察大队还面临着经费、人员的困扰。在一些经济欠发达地区，环保局在县里是边缘部门，要房没房，要钱没钱，车辆和仪器设备更谈不上。加之队伍没有统一着装，环境监察人员看起来更不像正规军。这些因素都在一定程度上干扰和影响了环保部门执法的效果。

　　权限不明降低执法效率

　　部门之间执法权限划分不够清晰，导致有利大家上，无利就推诿

　　环保法律法规较“软”，目前我国环境法律、法规体系虽然框架比较完善，但内容过于宏观，大多是有“要求”或“禁止”规定，却没有对应的法律责任条款，导致操作性差，使环境执法机关对违法违规行为追究乏力，甚至束手无策。

　　不仅如此，一线环境监察人员在执法过程中，还受制于环境监察队伍执法地位不明确。中央层面，环境监察局属于环境保护部的内设机构，它与环境保护部的其他内设机构共同行使执法权限。

　　然而，在地方层面则有所不同。省级、市级和县级分别由环保部门内设机构与环保部门授权的环境监察总队、支队和大队分别行使部分执法权限。

　　“环境监察”这一术语，无论是作为一项制度，还是作为一个机构名称，都未见诸于《环境保护法》，只有个别单项法在法律责任部分提及监管职责。而与环境监察制度密切相关的机构权限、人员编制等问题，仅通过中央机构编制委员会的文件和环境保护的规章、通知、复函等规范性文件予以规定。

　　目前，有的省级、地市级、县级环境监察执法机构编制仍为事业单位，加之地方环保行政机构隶属于地方政府，使地方环保机构监察执法的独立性大打折扣，执法地位和权威受到影响。

　　除了执法地位不明确，环境监察机构与环保局业务部门的职能分工还存在模糊、重合之处。中国能源经济研究院副院长陈柳钦分析道：“我国的环境监管体制实际上是从各部门分工监管逐步发展为统一监督与分级、分部门监督管理相结合的体制，在这种变化过程中只注重对新设机构的授权，忽略了撤销原有机构及其相关职能，由此产生环境监管机构重叠现象。”

　　在地方环保部门，这些职能交叉的问题同样存在且更加严重。比如，在一些环保事项协调会议中，环境监察机构和有关部门工作人员在职能重合部分，“有利大家一哄而上，无利就相互推诿”。

　　授权执法成软肋

　　身份权限缺乏法律依据，派出机构“转委托”面临合法性质疑

　　地方环境监察机构除了面临与环境保护部环境监察局相同的困境之外，还面临着其特有的身份认定问题。

　　在一般情况下，地方各级环境监察机构在行政序列中并不属于各级环保门的内设机构，而属于其下属事业单位，他们的执法权限来源于环保部门的委托。

　　然而，这种“委托执法”在实际中却可能遭遇合法性危机。例如在行政处罚领域，虽然《行政处罚法》规定行政机关可以在其法定权限内委托符合条件的事业单位行使行政处罚权，但通知明确规定“受委托组织……不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚”。

　　然而，目前在许多实行环保管理体制改革后的大中城市，市辖区的环保部门由市级环保部门垂直管理，即属于市环保局的派出机构，其执法权限来自于市环保部门的委托。西安市环保局法规处有经西安市人民政府批准的市环保局委托各区分局执法的执法委托书。

　　由于区环保分局是市环保局的派出机构，而区环境监察大队又是区环保局直属的事业单位，区环保分局的执法权限来自于市环保局的委托，区环境监察大队的执法权限又来自于区环保分局的委托，从形式上看，区环境监察大队所接受的委托就成了转委托。北京大学能源与环境法研究中心主任汪劲认为，仅就环境行政处罚而言，这显然是不合法的。

　　汪劲带领调研组曾就这个问题请教过西安市环保局法规处的工作人员，这名工作人员表示这只是理论上的可能性，现实中没人会较这真。

　　但是，“如果有人较了这个真，结果会如何呢？”清华大学环境资源能源法研究中心主任王明远分析说，按照法律规定，如果公众就环保派出机构环境执法行为提起行政诉讼，委托机构将负责应诉。这样一来，解决派出机构的执法权限合法性就成为首要问题。

　　北京林业大学环境法研究中心副主任杨朝霞告诉记者，这种“转委托”做法不仅在环保系统内存在，其他行政管理系统也存在这种“转委托”现象。目前，类似“转委托”的行政管理模式都处于不违法但无法可依的尴尬状态。这种责权分离的管理机制，不仅会导致更多因执法尺度松紧不同而带来的诉讼，也容易引发其他问题。

　　随着环保法治的完善，相对人会越来越多地通过行政和司法途径寻求救济，这就为环境执法提出了更高的要求。