评论：环境监察人员需要多大执法权？(2)

　　合法的行政行为必须具备5个要件，即行为主体合法，行为权限合法，行为内容合法，行为程序合法与行为形式合法。而在实践中，环境执法常常由于不符合以上要件的某一个或某几个而被认定为违法行为，进而被人民法院或上级部门变更，有时还会导致行政赔偿，这都要求明确环境监察机构的执法权限。特别是在依法行政的今天，这一问题的解决，尤为迫切。

　　专家呼吁：先修法，后依法赋权

　　明确职能权限，强化执行力和威慑力

　　面对日趋严峻的环境形势，公众环境意识的不断高涨，社会舆论监督程度的不断加深，环境执法的压力也日益加大。

　　鉴于当前治理环境污染的紧迫任务，应抓紧修订《环境保护法》，为治理雾霾等污染提供法律保障。在今年的全国“两会”上，多位代表委员、环保法学专家积极为《环境保护法》修改完善奔走呼吁，他们希望国家能够切实制定出来一部高质量、管用的环保法。

　　他们认为，环境立法要防止身份、权限不明掣肘执法，如果在《环境保护法》中没有相应的规定，部门出台的条例、规划、文件就缺少了法律支撑。

　　“不能让环保法成为‘豆腐法’” ，全国人大代表、广东惠州旅游局长黄细花特别强调，理想中的环保法，必须强化执行力和威慑力。

　　黄细花告诉记者，未来的环境保护法，至少应该具备总则、区域环境保护、治理环境污染和其他公害、污染防治措施、生态保护、环境保护体制和职能、法律责任以及附则等内容。

　　武汉大学环境法研究所所长王树义认为，根据国外环境管理体制改革的经验，立法先行，以法律推动改革，能够积极避免部门以法争权、地方保护主义泛滥等利益之争。

　　王树义认为，既往环境管理体制的改革都是政府自上而下依靠行政强制力推动的，每一次机构变动都是政府内部的方案设计。改革的成功与否，很大程度上依赖改革者的魄力和社会的认知度。而法律推动式的改革可以保障环境管理体制改革的有效推进和取得更稳定的改革成果。

　　王树义提出，随着我国政治体制改革和法治化进程的加快，应从法律角度确立派出机构的地位及其与相关管理部门的关系，通过立法确定其环境管理的职能及权限，赋予其独立的环境执法地位。在执行机制方面，要通过立法合理确定环境执法机构的职能及权限，加强环境执法机构在执法能力、人员配备等方面的建设，增加执法人员数量，提高执法人员素质，改进执法工具。

　　聚焦两会

　　两会代表穆祥友（天津）：

　　环境保护在经济高速发展的当今社会，是大部分国家普遍面临的问题。在中国现有的劳动密集型产业链中，环境保护的问题日益突出，地方经济发展和环境保护之间的矛盾所引发的问题频发。

　　目前，环境保护行政执法中存在的主要问题包括：一是地方经济发展与保护环境之间存在矛盾；二是环境保护立法滞后；三是环保机关的部门设置和人员配置低水平；四是环境违法案件处理流程复杂、审批困难；五是管理对象分散和执行标准不统一。

　　在我国，现行的环保法对环境保护行政主管部门规定的权利义务不对等、权责不统一、有限的行政处罚权限缺乏必要的强制手段来保障实施，导致执法力度不够，也不能更好地体现环境保护行政权的威慑力。

　　为了树立环境执法权威、严格环境执法、杜绝环境执法不作为现象，建议成立专职的环境保护执法队伍，整合现阶段分散在多部门的行政职权，增加在环境执法中可采取行政强制手段的措施保证，真正赋予环境保护行政主管部门保一方环境安全的权力。

　　■他山之石

　　我国的环境执法由环境行政主管部门负责，属于行政执法，往往只有监督、检查的权力，缺乏强制力，导致环境执法常常难达到理想的效果。要提高环境执法的效力，借鉴发达国家“环保警察”的经验，设立自己的环保警察，或许是应对与日俱增的环境违法行为的一剂良药。

　　环保警察在俄、德、法等发达国家的环境执法领域存在已久，其管理权限很大，主要负责打击环境污染行为。这些国家的环保警察在环保方面的优势是明显的，因为他们有着不同于行政执法的强制性权力。

　　俄罗斯

　　履职强势的“生态警察”

　　1966年，莫斯科市政府与内务部协定设立了“莫斯科预防生态违法警察管理局”，莫斯科市政府每年给内务部拨款，内务部则抽调警员组成莫斯科市生态警察，他们能够直接介入莫斯科市的环境保护执法工作。

　　2000年至今，俄罗斯的其他地区也开始出现了规模不一的生态警察队伍，哪一级政府出资，则生态警察就归哪一级政府管理。生态警察中80%以上的人受过高等教育，大批警员毕业于法律专业和生态专业，从中不难看出政府对环境保护的重视。

　　相形之下，俄罗斯生态警察的相应立法工作则进行得比较迟缓。俄罗斯生态警察的职责主要有四个方面：一是预防生态犯罪和行政违法，这是最具有强制力的环境执法过程，警察们携带的武器大多数用于履行该项职责；二是为环境保护机关及工作人员的正常活动和安全提供保障，即处理执法过程中发生的抗拒执法情况，确保环境执法顺利进行；三是对城市和其他自然保护区实行监管，给予生态警察广泛的环境执法权，促使全社会提高对环保的重视程度；四是加强对公众的宣传教育，通过多种途径与公众近距离接触，设立举报制度，鼓励举报环境违法行为，调动公众积极性，共同维护公民的环境与健康权利。

　　各地区生态警察的职责范围与当地生态环境特点相对应，其保护的侧重点有所不同。为减少生态警察与其他权力部门的冲突，各地政府有的将部分生态警察分散到环保、城建、土地规划等部门，形成生态警察与这些部门联合立案、办案的形式；有的将森林警察和生态警察联合起来进行执法；在一些重在处理汽车尾气排放的地区，政府则直接将生态警察划归交通警察局。联合办案使生态警察的数量大幅度减少，节省了人力财力。

　　德国

　　全面武装的“环保警察”

　　现在的德国在环境保护方面已具备很高的水平，公民也普遍具有高度的环境意识。

　　德国警察部门建立的根本依据是德国的《基本法》，具体依据是联邦及各州《警察法》的规定，联邦级警察机关和州级警察机构，都必须遵照法律的明确规定才能进入组织设立阶段。警察机构的设置、分立、合并，职权的设立、变更、取消，以及各类警察间职权交叉的协调，都要依照法律法规的明确规定进行。这类法律规定虽然繁杂，却非常细致、操作性很强。

　　全德国联邦和各州的环境法律法规目前共有约8千部，另外还实施了400多个欧盟相关法令。德国于1972年通过了首部环保法，其环保法体系完善，内容详尽。可以说，德国的环保警察从头到脚都有法律法规的全面“武装”。

　　根据法律规定，德国的环保警察隶属于德国联邦内政部。联邦内政部下辖有组织犯罪及危害公共犯罪部、警务国安部、中央刑事勤务部、保安部、刑侦研究所、刑事技术研究所、信息技术部、中央行政管理部、国际协调部等，主管刑事警察和边防警察，其下设的11个厅司级单位中，环境司就专门负责环境保护，该部门设有专门的环保警察。长达18个月的专业训练是每名环保警察的必经培训环节。

　　德国环保警察的职责主要体现在现场执法方面。与生态警察不同，他们的职责由于受详细的法律规定限制，因而没有那么宽泛。同时，其他警种具备的环保职责也削弱了环保警察的执法权限。

　　德国联邦和各州的刑事警察、水上警察、森林警察也具备环保职责，只要在其职责范围内，都有行使环境执法的权力。他们分别设在联邦和州政府的内政部门，当遇到管辖权交叉的环境问题时，通常由各内政部长联席会议解决。

　　法国

　　分工明确的“绿色警察”

　　法国的绿色警察机构，其全称是“打击环境违法行为中心局”，编制上隶属法国内政部。该局由生物学家、医生、宪兵等较为专业的人员构成，约为五十人的编制，其上一级领导机构是法国相关各部，其性质是部际警察局。这种机构和与环保有关的各部门充分联合，促进了各部门间环保工作的协调性。

　　法国国民在环保方面的素质普遍较高，故意违法污染环境破坏资源的行为较少，大多为过失行为。绿色警察主要负责对这些过失导致的环境破坏行为进行调查：设备质量、技术水平、工艺流程等出现问题而引发的环境污染，和因过于自信等导致的环境破坏都包括在内。

　　同时，在法国这样一个法治观念很强的国家中，充分、确凿的证据非常重要，调查取证也成为绿色警察的重要职责之一。打击环境违法行为中心局下设若干专业检察院，其主要职责是对蓄意违反《环境法》造成环境污染的个人或企业提起公诉。

　　目前，专门的地中海污染检察院已经在法国第二大城市马赛设立，其专一的职责是处理发生在地中海地区的环境污染案件。当然，普通检察院也可以在必要情况下，通过适当方式，参与对违反环境法行为的公诉。

　　法国甚至还有由政府工作人员组成的节水警察，他们依据法国政府新近颁布的节水令主管节水监督检查执法；还有一家空气分析公司组成的“气味警察”，他们搜寻污染空气的源头，为绿色警察的环境执法提供信息，以备采取积极的补救措施。