政府环境责任怎样做到尽责而不越界？

　　中国环境报记者王玮

　　政府环境责任的缺陷和不足，是环境保护领域政府失灵、环境法律失灵的一个重要原因。我国政府环境责任的缺陷主要体现在“重政府经济责任，轻政府环境责任”、“重企业环境义务和追究企业环境责任，轻政府环境义务和追究政府环境责任”、“重政府环境权力，轻政府环境义务”等方面。新修订的《环保法》立足于推进生态文明和美丽中国建设，在明确社会各方在治理环境和保护环境的义务和责任基础上，突出强化了政府在环境保护领域中的责任。

　　政府环境责任有何变化？

　　提到政府责任，首先应该明确一个问题，在环境领域，政府的责任究竟起什么作用？新法总则第六条第二款规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。

　　全国人大法工委行政法室副主任童卫东日前就环保法修改接受媒体联合采访时表示，中国地方政府在推动经济发展、社会发展中是一个主导力量，实际上在环境保护中也是一个主导力量，解决环境保护问题的主要机制和作用还是在政府身上，因此新法强化了政府责任，让地方政府负责，确立了目标评价制和考核制度，让政府在平衡经济发展和环境保护中起更大作用。

　　国家行政学院法学部教授、博士生导师杨伟东认为，从政府责任角度来说，第六条第二款构成了法律规定中政府责任的核心。

　　原《环保法》是将政府责任放在第三章第六条，杨伟东理解这次在新法里作为一个总的原则，远远放大了政府责任，意在突出政府在环境保护中的地位和作用。

　　他特别指出，这里规定的是“政府”责任，而不是环境保护主管部门的责任，这是对当前只把环境问题推给环保部门，弱化环境保护力度，以及监管责任分割，导致出现一系列问题的纠偏。 应当将规划、标准、监管，以及具体税收优惠等一系列措施上升为政府的共同目标，而不仅仅由环境职能部门担负的。

　　“环境的公共产品性质决定了在某种程度上，完全用市场手段来调节是可能失灵的，因此政府应在很大程度上承担这个责任。”

　　全国人大法工委行政法室主任袁杰认为，“从现在全世界的经验看，环境问题的性质决定了最主要的还是要有一个全社会共同治理的理念。”

　　在她看来，新法总则里第六条对责任的规定是有几个层面的，总体是所有单位和个人都有保护环境义务，具体来说，地方人民政府、企业、公民都有责任，因此新法首先体现的是共同治理。

　　“政府也应起到不容置疑的作用”，袁杰说，我们国家地域辽阔，各地情况不同，因此地方政府应当对本地区的环境质量负总责，所以第六条第二款才有这样的规定。当然，中央人民政府和国务院有关部门也要做大量的工作，这在法律里也是有明确规定的。

　　在政府对环境质量负总责的要求之下，新法具体规定了两方面的政府责任。杨伟东认为，一是带有监管性，或者说预防性、保护性的责任；二是责任追究方面，也就是法律责任。

　　这两个方面构成了前面提到的政府应该对本行政区域环境质量负责之下的两个下位性责任。责任不是抽象的，应当转化为一系列具体明确的职责。

　　责任怎么细化？

　　华能集团副总经理胡建民在接受全国人大新闻局组织的环保法修改联合采访时表示，国家新排放标准公布后，华能一直在按照新排放标准对设备改造升级，三年来已经投入100多亿元脱硫、脱硝，今年还要下达100亿元资金投入。

　　除了新标准外，近日，国务院正在研究加快京津冀、长三角、珠三角，等地2020年以前30万千瓦以上的燃煤机组加快清洁化改造工作，新法规定政府要推广清洁能源的生产和使用，这些都需要企业投入大量的资金。

　　污染治理是要花钱的，技术的开发、设备的购置及运营都需要很大成本。

　　据了解，国家为鼓励电厂安装的设备正常运行，进行专门价格补贴，脱硫、脱硝电价，现在每度电可以补到2分7厘，这对企业是很大的刺激。新法规定了政府应保障环保财政资金的投入十分必要。

　　北京大学法学院教授汪劲也赞同在环境保护领域，政府要加大财政投入，他认为这不是一句空话，环境执法也是要有成本的。新法中，资金的准备和未来的投入是重大问题，不仅是企事业单位，中央政府和地方政府在财政投入上如果没有跟上，执法力度能否跟上，这是要考虑的。

　　此外，杨伟东认为，对法律的宣传、教育、普及也构成政府责任的组成部分，这些在总则当中都有所体现。再有，第十三条强调县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。经济社会发展一定要与环境相适应。新法中提到政府环境责任，不能单纯就环保谈环保，而是要把环境保护放在更宏观的视野当中。

　　政府的责任还包括要充分听取各方面意见。不单是环境主管部门，还有规划和其他部门，也包括公众参与。一开始规划就考虑环境因素，这是政府的责任。

　　不履责如何追究？

　　政府如果没有尽到责任，该如何追究？政府不作为、滥作为带来的责任追究问题该如何落实？

　　杨伟东认为有3个方面：

　　其一，新法规定国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，考核结果要向社会公开，地方政府同时接受同级人大及其常委会监督。

　　将环境纳入考评，这改变过去只注重经济指标的观点，同时结果向社会公开，隐含对政府的考评应当有环保内容，这是重要法律依据。

　　反思以前的目标考评、考评的内容，环境保护的比重是否太轻？按照生态文明建设提高到五位一体的高度，最少应该占比五分之一，如果再结合当前严峻的环境形势，占比应该更大些。下一步，特别是地方性法规制定中，应将考评更具体化，环保比重设置得更合理。再有，一个地方环境的好坏，不光是上级列的指标，也应当体现公众意见，这也符合新法公众参与精神。

　　其二，增加信息公开一章，政府是否尽到责任，应将相关信息纳入公众监督。如果从政府责任角度，杨伟东更愿意将其理解为对政府的约束，因为信息公开除了对企业带来震慑作用、声誉上批评外，政府处罚力度是否足够、是否合法，公众完全可以通过公开渠道来评价政府是否尽到职责。

　　信息公开可谓一箭双雕，如果做得好，今后政府环境保护工作可能更容易，靠这样一个诚信机制，能够让政府监管发挥更大功效，实际上是对政府有利；但是如果政府做得不合法、不到位，同样会引起质疑。

　　对政府来说，正确理解新法对政府的定位，做到不乱作为，对企业违规行为进行合法处罚。

　　这对政府是一个很高的要求，信息公开恰恰是一个渠道，督促政府合法地尽到责任。新的时期，既要让公众参与到环境治理当中，也要让公众督促政府合法、尽责地完成使命。

　　其三，法律责任主要体现在对政府的责任追究方面。

　　认定和追究政府相关人员的行政违法或不当行为的法律责任，是将其权利进行限制和剥夺，同时加重了应承担的义务，所以，政府环境责任问责必须具有法定事由和法定程序。新法第六十八条作了详细规定，如对环境违法行为进行包庇的；篡改、伪造或者是篡改、伪造监测数据的。