政府环境责任怎样做到尽责而不越界？(2)

　　政府应作出哪些改变？

　　杨伟东认为，首先，要充分理解法律出台的背景、精神和意义；细化现有条款中对政府的权力和责任分配；各级政府要大力宣传这部法律：到底哪些方面强化了？赋予了哪些新的权力和责任？责任体现在哪些方面？政府的监管责任有哪些，法律责任有哪些，要一一列明。

　　其次，改变政府行为习惯和做事方式。新法要求政府首先改变自己的行事方式，如规划，要将环境保护作为重要因素考虑。政府考评中，组织部门、人事部门和上级部门也应该把环境保护作为重要依据。

　　宏观的改变更重要，环境保护在一个地方、区域究竟占什么地位，必须有清醒的认识，解决了这个问题，才是新法确定的具体责任。

　　第三，形成社会合力。除了政府职能部门改变，另一方面就是要强化社会合力。

　　聚焦政府履行环境责任方面，杨伟东强调，公众、人大、法院都要发挥作用。

　　新法明确了公众举报和参与途径；政府要向人大报告，政府没有尽到监管责任，人大可以行使监督权。

　　环境公益诉讼到底涵盖不涵盖对行政机关不作为的责任，似乎还有争议。

　　杨伟东认为，如果政府没有尽到监管责任，对政府不作为公益诉讼也应当涵盖在内。公众对政府不作为的一个司法救济途径，今后《行政诉讼法》修改时应考虑增加这一内容。

　　何以实现有限政府下的多元共治？

　　新法将于明年1月1日起正式施行。杨伟东认为，应当建立有效的立法后评价机制。

　　他认为，新法完全可以做一个样板。到底实施得怎样，哪些是不到位需要政府改进的。人大在一定时期应当发挥其执法监督责任，公众也要积极参与，对立法预期是不是达到做一个有效评估。

　　这样做既是对当初立法的评价，更重要的是通过这个渠道，对立法后的执行问题做一个更客观的评价。发现问题要及时改进，不让条文落空。

　　当前，以政府管理为主导的治理模式在向多元主体共同参与的治理模式转变，是我国政府环境责任发展的新趋势。环境治理的最终目的在于促进公共环境利益。因此，新法强调政府要改善环境质量，保障环境公共设施正常运行。

　　在杨伟东看来，总体来说，从世界范围内来看，环境保护领域立法、多元共治以及强化政府权力是相伴而生的过程。这其中，立法至关重要，通过立法，将各方责任规定清楚，又让各方能够发挥各自责任。

　　当前，我国仍在从“全能政府”到“有限政府”的转变过程中，政府要负责任，要履行公共服务职能、监管职能。可能政府还没有完全转变，政府的义务、责任就提上议事日程了。

　　发达国家经历了最初的“有限政府”之后，早已分清政府、企业、公民个人的责任，因此强化政府责任，主要是对原有责任的加压，没有提高到我们期望的程度，因为他们的政府是“有限的”。

　　因此，客观地谈论政府环境责任，重视、强化政府责任，并不是说政府能包揽一切，替代企业、公民个人的环境保护责任。当然，如果政府仍然按照传统思维模式管理，在宏观目标调控、具体监管措施、经济发展方式都没有转变的前提下，环境问题还是解决不好的。

　　当前，政府的责任更重要的是透过政府渠道，发挥公共服务责任，督促企业、公民个人履行责任，这种情况下才能真正改善和保护我们的环境。

政府环境责任有哪些？

　　据全国人大常委会法工委行政法室刘海涛处长介绍，这次《环境保护法》修改，一个重点就是强化政府环保责任，让地方政府来平衡经济发展和环境保护的关系。

　　作为原则规定，修订后的《环境保护法》第六条第二款规定地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，并且在第二十六条中要求县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。就是将环境保护目标作为政绩考核的重要指标，加大其在考核指标体系中的权重。

　　此外，修订后的《环境保护法》还规定各级政府承担以下责任：

　　1.改善环境质量。

　　第二十八条规定，地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。

　　2.加大财政投入。

　　第八条规定，各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。

　　3.加强环境保护宣传和普及工作。

　　第九条规定，各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。

　　4.对生活废弃物进行分类处置。

　　第三十七条规定，地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。

　　5.推广清洁能源的生产和使用。

　　第四十条第二款规定，国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用。

　　6.做好突发环境事件的应急准备。

　　第四十七条规定，各级人民政府及其有关部门和企业事业单位，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。县级以上人民政府建立环境污染公共监测预警机制，组织制定预警方案；环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施。突发环境事件应急处置工作结束后，有关人民政府应当立即组织评估事件造成的环境影响和损失，并及时将评估结果向社会公布。

　　7.统筹城乡污染设施建设。

　　第五十一条规定，各级人民政府应当统筹城乡建设污水处理设施及配套管网，固体废物的清扫、收集、运输和处理等环境卫生设施，危险废物集中处置设施、场所以及其他环境保护公共设施，并保障其正常运行。

　　8.接受同级人大及其常委会的监督。

　　第二十七条规定，县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标的完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会提出报告，依法接受监督。

　　国外立法经验

美国《国家环境政策法》

　　美国《国家环境政策法》（1969）的立法理念和制度设计对我国政府环境责任立法的完善具有重要启示意义。它主要包括四方面内容：

　　第一，宣布国家环境政策和国家环境保护目标。

　　这是《国家环境政策法》的宣示性条款，其中国家环境目标包括6个方面：

　　1.国家能够履行作为子孙后代的环境受托保管人的责任；

　　2.国家能够保证为全体国民创造安全、健康、多产的并富于美学和文化价值的优美环境；

　　3.国家能够最大限度地合理利用环境，不得使其恶化或者对健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不应有的后果；

　　4.国家能够保护国家历史、文化和自然等方面的重要遗产，并尽可能保持一种能为每个人提供丰富与多样选择的环境；

　　5.国家能够促进人口与资源的利用达到平衡，以实现国民享受高度的生活水平和广泛舒适的生活；

　　6.国家能够提高可再生资源的质量，并使易枯竭资源达到最高程度的再循环。

　　第二，明确国家环境政策的法律地位。

　　首先，《国家环境政策法》规定，“国会授权并命令国家机构，应当尽一切可能实现：1.国家的各项政策、法律以及公法解释与执行均应当与本法的规定相一致…”。

　　其次，《国家环境政策法》规定，所有联邦政府机构均应当对其现有的法定职权、行政法规以及各项现行政策和程序进行一次清理，以确定其是否存在有妨碍充分执行本法宗旨和规定的任何缺陷或矛盾，并应当就清理结果在不迟于1971年7月1日以前，向总统报告其职权和各项政策符合本法所规定的意图、宗旨和程序。

　　再次，明确规定国家环境政策和目标是对联邦各机构现行职权的补充。

　　第三，规定环境影响评价制度。为避免上述宣示性条款成为一纸空文，使其具有可操作性，《国家环境政策法》针对行政机关的环境行政行为规定了环境影响评价制度。它规定，联邦政府的所有部门对人类环境质量有重大影响的各项提案和法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为，均应当由负责经办的官员提供一份包括下列事项的详细说明：

　　1.拟议行为对环境的影响；

　　2.提案行为付诸实施对环境所产生的不可避免的不良影响；

　　3.提案行为的各种替代方案；

　　4.对人类环境的区域性短期使用与维持和加强长期生命力之间的关系；

　　5.提案行为付诸实施时可能产生的无法恢复和无法补救的资源耗损。根据该法实施条例的解释，“其他重大联邦行为”包括全部或部分地由联邦政府资助的、协助、从事的、管理的或批准的工程或项目；新的或修改了的行政决定、条例、计划、政策或程序。据此，美国的环境影响评价程序几乎适用于所有的由联邦行政机关做出的行政决定。

　　第四，设立国家环境质量委员会。它主要有两项职能：为总统提供环境方面咨询意见；协调行政机关的有关环境影响评价的活动。

　　分析美国《国家环境政策法》的主要内容，有以下几方面值得借鉴：

　　其一是《国家环境政策法》的立法定位。《国家环境政策法》的立法定位是通过规范和约束政府环境行政行为而不是通过规制企业和公民的环境行为来达到国家环境政策和目标的实现。

　　其二是《国家环境政策法》明确了国家环境政策的法律地位，将国家环境政策贯穿于国家各项政策、法律和法律解释及其执行中，实现了整个环境立法体系的协调统一。

　　其三是《国家环境政策法》的政府行为环境影响评价制度。这是《国家环境政策法》的最大亮点，也是迫使政府履行环境职责的有效手段，正是这项制度使有关联邦行政机构环境职责的条款具有了现实意义。