环保部政策法规司推进法律法规生态化

　　资料图片

　　中国环境报见习记者王昆婷

　　前不久，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。6天前，12月4日，我国迎来首个国家宪法日。21天后，新修订的《环保法》将正式施行。可以预见，这一系列新变化必将对今后的环境法治提出更高要求。

　　昨日，在环境保护部政策法规司组织下，一场以“依法治国与环境法治”为主题的研讨会吸引了众多专家、学者加入。研讨会主要围绕“十三五”环保立法规划建议；“新常态”下如何做好立法和改革决策衔接；运用法治思维和法治方式推进环境管理战略转型，加强环境保护工作；推进法律法规生态化等议题深入展开讨论。

　　环境保护部政策法规司司长李庆瑞主持了会议。

　　树立对环境法治的正确认识

　　环境法治的社会地位不高，权威性不足，约束作用刚性不强

　　环境保护部政研中心主任夏光认为，依法治国是指按照规则治国，反对长官意识，反对潜规则。

　　中国政法大学教授王灿发认为，十八届四中全会通过的《决定》表明，国家和党选择用依法治国作为突破口来进行政治体制改革。尽管这个过程可能会有逆流，但我们必须清楚地认识到，国家必然会向着法治社会的方向发展。

　　环境法治道路道阻且长，我们必须对我国的环境法治现状有一个清醒的认识。

　　对当前环境法治领域存在的主要问题，夏光将其总结为“立法缺、执法乱、司法少、守法弱。”

　　立法方面，环境保护的制度建设仍不完善，各种形式的规则离环境保护的实际需求还有一定差距，比如地下水污染防治、土壤污染防治等方面的法律仍是空白。

　　执法方面，有法不依、执法不严、违法成本低、守法成本高等问题多年来饱受社会诟病，环境保护的执法效果公信力不足。

　　司法系统一直以人力不足和缺乏专业知识为由，不愿受理环境诉讼。环境诉讼在司法案件中占的比例很小，有些地方成立的环保法庭处于空置状态。环境污染入罪门槛高，一般情况下的环境污染都难以作为刑事案件来查办，环境案件的司法判决强度不大，对社会的影响和震慑力不强。

　　守法方面，全社会的环境意识和法治观念普遍比较低，环境保护还没有成为社会的主流价值观念，对环境违法行为的社会敏感性不够强，企业担当环境保护责任的主动性不高，缺乏对于环境法治的敬畏之心。

　　总之，环境法治的社会地位不高，权威性不足，约束作用刚性不强，环境保护在很大程度上还依靠“人治”的方式来推动，缺乏持久的动力。

　　为什么今后在环境保护领域要强调法治保障，夏光认为主要是由于以下3点原因：一是未来环境的稀缺性特点将更加突出，需要用规则来划定使用环境的权力边界。二是未来环境的公益性特点更加明显，要求用制度维护公共利益。三是未来环境的严峻性特点更加凸显，需要用各种政策推动对环境的修复。

　　立法在优不在多

　　立法应有可操作性，既结合当前形势又有一定突破

　　“目前我国环境法律的某些领域仍是空白，”王灿发举例说，例如土壤污染防治法、核污染防治法、化学品管理法、自然保护区法、湿地法、 环境教育法、气候变化法、电磁辐射法、健康损害赔偿法等。

　　尽管目前我国环境资源领域需要立法的项目较多，但国务院发展研究中心环境与资源研究所副所长常纪文认为，一味的多立法并不见得好，立法关键是要注重法律的可操作性，能够结合当前形势有一定的突破。他提到当前形势下立法要做到的5个转型：

　　一是主体转型，要加大公众参与力度和范围，完善程序性规定。二是对象转型，现在监管的对象仍然是以点源为主，但更多的问题是区域性、流域性的，监管对象应与时俱进。三是模式转型，由监管变成共治。四是责任主体转型，由政府一家负责转向党政同责。五是目标模式转型，我国目前某些环境管理模式，例如排污总量分配，并未考虑地方环境质量目标和环境现状。环境管理模式应该与环境质量为核心的目标模式相结合。

　　与会的专家们还比较关注环境法律法规的清理工作。中国人民大学教授周珂特别提到了环境法法典化。周珂认为，对于环境法法典化有利于环境法律法规的梳理与衔接，能够及时发现互相冲突矛盾的法律，以便及时清理。同时，环境法法典化也有利于普法工作的展开，对于推动法律法规生态化也有一定的作用。至于环境法法典化的效力如何，则不必做过多考虑。

　　除了关注实体法的立法，王灿发还关注程序性立法。他形象地说，如果只有实体法而没有程序法，就像桥墩和桥墩之间没有桥板，实体法无法顺利得到实施。另外，加强程序性立法可以增强环境实体法的可操作性，使实体法的实施效果更为显著。

　　王灿发同时提出要开展立法后评估工作。对立法技术中的问题，王灿发认为，最重要的是明确哪些事项是由环保部门制定规章，哪些是由国务院制定条例。

　　中国人民大学副教授竺效也很关注这一问题，他建议统筹规划环境立法体系与立法技术。《环保法》作为基础性、综合性法律，单项法与它的衔接是不清晰的，如果单项法与《环保法》之间的技术协调没有做好，会对今后的法律体系完善带来阻力。

　　提升环保在法律中的战略位置

　　清理法规、环保优先、从严从紧

　　夏光认为，推进法律法规生态化，首先要在《宪法》中有所体现。例如，将序言中“要推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”改为“推动物质文明、政治文明、精神文明和生态文明协调发展”。在《宪法》中体现把资源节约和环境保护作为基本国策摆在突出位置，并贯彻到经济社会发展过程中去；对资源先强调保护，再强调利用；国家对国土空间开发和环境保护进行统一规划，科学布局；公民有在清洁宁静的环境中工作和生活的权利等环保理念。