环保综合执法不是大而全的掺和

　　◆本报记者姚伊乐

　　“深化行政执法体制改革，合理配置执法力量，推进综合执法，是加强环境保护工作的必由之路。”广东省深圳市环境监察支队队长黎晓涛日前向记者表示，面对严峻的环境形势，环境执法只能不断加强，而有效的路径，就是尽快理顺环境执法的层级关系、探索最为有效的综合执法模式，充分利用行政资源，提高执法效率。

　　党的十八届四中全会提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，并进一步明确要“深化行政执法体制改革”，合理配置执法力量，推进综合执法等。

　　黎晓涛认为，这对尽快改变环境执法现状来说是个重大契机，尤其是目前环境执法层级管理模式和单一执法力量薄弱等状态，亟待改变。

　　理顺监管执法层级

　　敢于放权，取消污染源分级，将监管、执法重心下移

　　“关于综合执法，我觉得层级上的综合理顺比横向的综合更为关键。”一线执法工作者、环境法学博士汪斌向记者表示，国家督查、省级监察、市级监管、县级执行（执法），如何划分清楚四级的权力职责，是当前亟待解决的问题。

　　作为监管对象，一个区域里的不同企业往往有不同的监管主体，有国控、省控、市控和区县监管的污染源。“是国控、省控的，市级、区县级环保部门就没法监管，也不好开展日常执法。”王斌说，但同时，又会对同一个区域的监管出现不同层级的重复执法。

　　“目前要推进综合执法，其主要目的是为了整合资源、提高效率，让行政资源得到充分利用。”王斌认为，首先应改变目前的分级监管模式，一定要使监管、执法的重心下移，若这个做不到，就会出现一个污染源多头管理却无法解决污染，出了问题却又难以厘清责任的现象。

　　王斌举例说，深圳的茅洲河一直污染严重。在茅洲河流经区域内，分别有国控、省控、市控和区县监管的污染源。茅洲河遭受污染，省里找市里，市里找县里，但是，县里统计出省、市、县各级监管的污染源都有排污行为，到底哪家企业应该负环境责任？哪个部门应该负主要监管责任？

　　现实中，出了污染问题后，首先找的是属地区县环保部门，但实际行使监管、执法权力时，区县一级环保部门并不能对全部污染源进行监管。王斌解释说，由于排污企业只向其对应的监管单位报送数据，对于区县一级环保部门来说，国控、省控等企业日常数据不清、信息不明，出污染问题的时候找区县环保部门不尽合理。

　　同时，对居民投诉的处理也会出现问题。对于上级监管的企业，区县环保部门没法向投诉者说明情况。比如广州市某区县环保局接到居民投诉，投诉对象是一个刚通过验收的市管项目，区县环保局就让投诉者找市局解决。结果，投诉者向媒体反映“区县环保部门推诿责任”。居民难以理解区县环保局这种处理方式，因为老百姓弄不清什么污染源归谁管。

　　“而对于企业来说，目前的监管模式也不省心。”王斌说，不少企业经常遇到的实际情况是，日常给省级环保部门报材料，市级环保部门经常过来检查，而遇到问题要直接打交道的却是区县环保部门。

　　“我认为应该推行属地管理，尤其是对于工业污染源。”王斌认为，区县一级的环保部门距离污染源最近，应由区县环保部门主导执法，形成属地执法监管网络。省级不用对污染源直接监管执法，而是制定相关标准，监督、稽查区县的执法是否到位。除非涉及到新型的、跨区域污染等特殊情况，省、市一级可以直接介入。

　　实施属地管理的前提，是要取消污染源分级。否则，污染源分级，相应监管权也要分级，使得区县一级无法将之纳入监管范围。“如果管理层级上做不到重心下移，不把权力和责任下移，一旦出现问题，追责没有边界，最终还是从基层开刀，风险无限大。”