环保综合执法不是大而全的掺和(2)

　　但也有观点质疑，有些重大项目，交给区县级环保部门监管执法是否会失控？

　　“我觉得这不符合法治精神。”王斌反驳说，不能说由于项目重要，就只能由国家来管理，这种思维不是依法行政、依法治国的思维。依法治国，无论多重要的项目，无论交给哪一级监管执法机构，都是依法监管、依法执法。

　　“要敢于放权，省、市严密监督、科学指导，配合社会公众参与，必然会达成权责分明，公众共同努力的局面。”王斌说。

　　横向综合应区别对待

　　环境执法有高度专业性，推动综合执法不能一概而论

　　“高度专业性也是环境执法的特殊性。”山东省泰安市东平县环境保护局党组副书记尚福爱表示，例如很多环保指标、标准太复杂，专业人士有时对具体问题都会有争论；而对于对社会影响面重大的环境问题处理，例如项目验收、排污许可证发放等，必须有环保专业人员进行。涉及这些问题的执法工作，综合难度较大，且效果也不一定好。

　　“强调综合执法，一定要分析执法的对象、性质和实际情况。”王斌认为，从横向来看，推动综合执法也应该分为不同层面。“我们得首先反思一下，环保内部执法权的种类就挺多，能否达到综合？”

　　“有针对污染源的、核与辐射的、机动车尾气的等等，这些部门执法，能否综合？”王斌进一步分析说，综合执法不是大而全，部门归拢的越多就越好，不是把森林、水务等各个职能部门的执法权力结合到一起就厉害了。

　　在实际操作中，环境执法的专业性特点决定了，即使在环保系统内部，也不能完全综合统一起来。比如核与辐射，其监管执法工作高度专业，管理对象也高度敏感，和普通工业污染源的监管执法综合到一起的可行性很小。

　　“环境应急、调查取证等也非专业人士不可。”河北省一位一线执法人员告诉记者，没有专业的业务知识很难做到对环境应急事件的妥善处置。而“两高”司法解释出台后对环保、公安部门之间联合执法提出了要求，特别是对案件处理中的证据取得提出了更加严格的要求，如采样、鉴定等。此外，执法人员对不同企业不同的污染治理工艺，各种环境保护相关的法律、法规、政策、条例等都应有明确、清晰的了解。

　　又如对机动车尾气污染超标等移动源的执法，难以和一般性工业污染源的执法“综合”，更有效的模式是与公安交警综合、联合执法。

　　“还是那句话，能否达到提升效率、资源充分利用的效果？如果能够比较有针对性的解决了某些违法问题，解决了执法模式转变的问题，就有意义了。”王斌举例说，在城市搞水污染防治的执法，与其他部门联合的效果就比较好。比如高度城市化的深圳，管网配套完善，很多企业和单位不是直接排入自然河道，而是排入管网，如果将环保和排水的执法综合起来，共用一班人马，就可以大大提高效率。

　　综合执法重在衔接

　　制度不是障碍，关键在于地方是否重视

　　“对于部门间的综合执法，还存在不顺畅之处。”尚福爱表示，主要是对相关证据的认定还存在争议，执法成本还过高。例如东平县开展了查处小炼油的执法行动，一个案件的执法成本就在30万元以上。“主要是鉴定费用过高。”

　　“不过，如果抛开经济上的原因，一些地方的实践还是取得了较大的成功。深圳市根据提前介入的思路，出台相关文件，建立联合调查机制，建立了市政法委统筹的工作平台，定期召开会议督促衔接配合工作，推动了环保和公安联合执法工作。“具体做法上，主要依靠三级联络员开展相关工作。”王斌解释说，市、区（县）、乡（镇、街道）三级公安部门和环保部门，每一层级都有相对应的联络员，市环保局的法规处与治安支队的副队长对应，区环保局主管领导和各个区公安分局副局长对应，每一个乡（镇）环保所的执法人员与当地派出所两名警官对接。“2014年移送刑事案件已经超过40起，刑拘超过100人。效果很明显。”

　　“衔接的问题，不是制度的障碍，关键是在政府领导协调、重视，真正把资源配置到位。”王斌认为。

　　河北某地级市一位执法人员告诉记者，当地“通过制定联系会议、案件移交、联合执法等制度，提高了公安、环保部门之间的办案效率，查处了一批环境违法案件”。

　　“就近两年京津冀地区大气污染整治来看，在资源环境领域不仅要推进跨部门综合执法，还需要推行跨行政区域环境执法。”这位执法人员认为，日常环境执法涉及多个部门，比如对汽车尾气、落后产能淘汰、建筑施工扬尘、秸秆综合利用及管理等，就涉及公安、工信、住建、农业等多个部门；而对于流域污染、大气污染等具有区域性特点的环境执法，还涉及到不同的行政区划。

　　同时，环保法律中对一些环境污染问题的管理也已经明确，比如，应对不同领域环境污染实施监督管理的有海洋、海事、公安交通、铁道、民航等相关部门；应对自然资源实施监督管理的有土地、矿产、林业、农业、渔业、水利等行政主管部门。“多部门联合执法对于打击环境违法行为具有积极意义，通过推行综合执法可在确保达到执法目标的同时，降低执法成本、提高执法效率。”上述执法人员表示。

　　“综合执法还会有效减少部门之间推诿扯皮现象。”山东一位基层环保局负责人表示，目前基层执法难、执法硬手段不多、执法效果不理想等问题，都有望尝试综合执法。比如，对于一些小作坊，对周边环境有不良影响，但是又很难按照环保要求执行环评和“三同时”等制度，就可以联合土地、工商等部门共同解决。