水务行业拓展PPP别忘初衷 改善服务是首要目标

　　周林军

　　编者按

　　我国公共基础设施和公共服务行业的PPP（政企合作）近期不断有政策出台，相关试点亮点频频。在企业方面，某些水务企业希望通过PPP来进行资本和经营的扩张，而不少投资人也希望从中寻到商机。

　　然而，业内人士指出，作为水务企业，如果单纯希望通过PPP扩大资本数量，则难以彰显政企在合作建设基础设施和提供公共服务方面提高效率和改善服务的初衷。所以无论是政府还是水务企业都应该捋顺资本、效率、责任方面的关系，既能够通过PPP让公众得到良好的公共服务，又能让资本在这一模式中发挥效用，让企业获得长期稳定合理的经济回报。

　　●城市水务行业引入PPP的主要目标，首先是提高经营效率和改善公共服务，而非单纯扩大资本数量

　　●由于资产成本势必要用即期或远期的现金流量来覆盖，前端过量资本进入，必然会给之后的消费价格或公共财务形成压力

　　●如何使在竞争中获得市场的企业能在市场中维系竞争状态，防止其滥用市场独占权利，是目前水务行业PPP过程中的难点

　　●重庆唐家沱污水处理PPP项目谈判中，政府更为关心的是，如何设计出一个有效的价格机制，来管控企业在整个特许经营期内可能发生的价格垄断，并向企业的价格行为施加竞争压力，包括采用“利润率限定”、“价格封顶或包干”、同域、同业“价格比较”等方法

　　●在重庆北部片区供水PPP项目谈判中，根据公用事业“普遍服务”原理规定，企业享有独家经营的权利，但与此同时，它必须“保证向服务区内一切愿意接受服务和愿意支付服务价格的人提供连续、充足和有质量的供水服务”

　　城市水务行业无疑再次成为此轮PPP潮中的一个热点，与其他公共服务行业相比，主要包括自来水和污水处理在内的水务行业属于典型的区域自然垄断行业。

　　在我国城市水务行业以往某些PPP实践中，尽管在打破传统的国有或行政垄断方面有了一些突破和改善，也引进了一些社会资本或境外资本，但在很大程度上，依然在沿袭着行政决定的方式。

　　如果我们期望通过城市水务行业的PPP过程孕育出真正和有实力的自然垄断者，首先应该使水务行业的PPP过程脱离行政垄断的躯壳而回归市场竞争。

　　效率目标是关键所在

　　首先是提高经营效率和改善公共服务

　　而非单纯扩大资本数量

　　城市水务行业属于资本密集性行业，其PPP过程中肯定涉及大量的资本运作。但水务行业PPP项目在瞄准融资功能和融资数量时，是否还有别的目标？面对在我国若干城市水务行业政企合作资产大幅溢价的情况，一些问题值得关注。

　　首先，一方面，我国的城市水务企业大部分都在微利、保本经营甚至亏损，但另一方面，其资产却在超出原值数倍甚至十几倍出售。这一悖论背后的原因是什么？其次，溢价收益去了哪里？第三，溢价成本的最终埋单人又是谁，即资产溢价转让与今后的价格或公共财政支出有无关联？

　　比如，某城市以数倍于原值的价格出让了本地的水厂资产。事后企业要求依据其投资成本调整水价或增加补贴，“溢价”成了“提价”。水务资产的大幅增值，如果导致公众的消费价格或公共财政补贴随之水涨船高，那么，这种溢价无非是价格透支或寅吃卯粮。因此，过度关注PPP的融资功能，或将融资数量作为衡量绩效的唯一目标，甚至试图把PPP作为撬动资本或收益无序扩张的杠杆，那么，PPP就变成了“圈钱”的工具。

　　城市水务行业引入PPP的主要目标，首先是提高经营效率和改善公共服务，而非单纯扩大资本数量。由于资产成本势必要用即期或远期的现金流量来覆盖，前端过量资本进入，必然会给之后的消费价格或公共财务形成压力。如果仅仅关注前端融资的受益人，而不关心后端成本的埋单人，终将酿成恶果。

　　从这个意义上讲，对PPP绩效的考量，不能忽视公共服务效率、质量、范围、价格或对公共福利的改善和增加程度。

　　价格怎样管控？

　　应设计出有效的价格机制

　　在整个特许经营期向企业的价格行为施加竞争压力

　　城市水务行业的PPP经常涉及特许经营竞争过程，竞争包括很多内容，其中最难的是对价格竞争的判断。

　　众所周知，水务特许经营通常涉及一个较长的时段，如15年~20年时间，甚至更长。目前还没有哪一个企业能够或敢于对整个特许经营期进行一次性竞价，往往都是对特许经营起始期（3年~5年）进行竞价。

　　对资金实力雄厚的企业来说，往往采用“先亏”的办法，用较低的起始报价击败其他竞争对手，来赢得特许经营权。等到起始年限过后，企业作为地位稳固的垄断者再与政府讨价还价。

　　这种由当初被动的竞争者变为之后的主动垄断者、由市场进入时的“竞争价格”演变为市场占据后的“谈判价格”的过程，已成为监管窘境。因此，如何使在竞争中获得市场的企业能在市场中维系竞争状态，防止其滥用市场独占权利，是目前水务行业PPP过程中的一大难点。