水务行业拓展PPP别忘初衷 改善服务是首要目标(2)

　　有鉴于此，在笔者2006年参与的重庆唐家沱污水处理PPP项目谈判中，政府并没有过度关注企业的起始报价水平，相反，更为关心的是，如何设计出一个有效的价格机制，来管控企业在整个特许经营期内可能发生的价格垄断，并向企业的价格行为施加竞争压力，包括采用“利润率限定”、“价格封顶或包干”、同域、同业“价格比较”等方法。

　　譬如法律文件的价格章节中可以规定，如果结算价格经过一段时间的实施后，与同区域其他同类企业相比失去竞争性，明显高于同行业平均水平，则需重新核定结算价格等。在PPP项目实践中，设计出一个科学合理的价格管控机制非常重要。

　　界定合法成本与合理成本边界是难题

　　应该防止企业以成本

　　合法性掩盖成本的不合理性

　　对于PPP过程中的“合法成本”与“合理成本”问题，目前世界各国普遍实行的是“成本作价”+“利润率限定”的价格模式。例如，我国《城市供水价格管理办法》将企业的利润率限定在8%~12%的水平。

　　在这种情况下，企业无法期望通过提高利润率来增大利润总额，因此，蓄意扩大成本规模就成为一个既合法又有效的途径。例如，一个500万元兴建的水厂，当利润率限定在8%时，允许的利润额为40万元。如果企业将投资“蓄意”扩大到1000万元，并以此作为成本基数来计算利润留成，这时人们发现，企业最终还是堂而皇之地获得了80万元的利润，同时也没有违反限定的利润率标准

　　——然而，此时消费价格却上涨了不止一倍的水平。这就是合法成本与合理成本之间的冲突。

　　在成本作价和利润率限定的情况下，企业具有扩大投资成本的强烈动机，即以合法成本来摄取不合理的利润。以成本之水抬升利润和价格之船。在这种情况下，如何界定合法成本与合理成本的边界，是一个很大的难题。

　　合法成本与合理成本之间，始终存在矛盾。企业为此进行成本投机继而达到利润投机的路径很多。比如，政府可以出具的特许经营授权文件中明确规定：企业应当本着节约成本的原则进行合理、适度的资本性和经营性融资，其融资成本应不高于同期当地银行的平均条件、严格限于直接生产和服务。合作公司所需采购设施数量、质量、价格和工程建设成本应当不高于同行业的可比较的合理水平。“企业内部的薪酬调整，如果不对现行审定的水价成本造成影响，则由企业自行确定”等条款的制定，目的就在于防止成本合法性下掩盖的成本不合理性。

　　政府对水量兜底是否合理？

　　企业享有独家经营的权利，前提是它必须保证

　　向服务区内提供连续、充足和有质量的服务

　　从风险控制的角度审视，PPP的一大特点就是改变了公共服务投融资、运营和管理的传统风险配置。通过合作使得风险分散，并由合作各方分担或共担。

　　然而在我国城市水务行业以往的某些PPP项目中，“风险共担”原则经常得不到很好地履行。其中比较突出的就是政府为PPP企业的某些风险进行兜底。

　　例如，一些企业经常要求政府先行确定和审批服务水量，并在实际处理量达不到既定规模时，政府需要保量购买。反之，如果按照审批的规模建成的设施能力满足不了实际需求，企业无需承担责任。

　　在我国以往的某些水务PPP项目中，企业一方面希望享有独家经营权利，另一方面却不愿独家承担投资和运营风险，由此一来，本应由企业承担的市场风险中的几个关键方面——竞争风险、投资风险和运营风险，就随着政府审批和政府兜底实现了转移。

　　在重庆北部片区供水PPP项目谈判中，根据公用事业“普遍服务”原理规定，企业享有独家经营的权利，但与此同时，它必须“保证向服务区内一切愿意接受服务和愿意支付服务价格的人提供连续、充足和有质量的供水服务”，这也是政府不再审批其他企业进入服务区域的重要前提。

　　重庆唐家沱污水处理PPP的法律文件也明确规定，企业的服务应“符合城市总体规划，满足特许经营区域内日常需求，以及具备适度的储备能力”。换言之，企业应该根据服务区域的人口现状和增长趋势、城市发展规划、平均用水量、峰值用水量等因素去合理预测、建设、改造设施规模，应具备一定数量的储备能力并承担相应的投资和运营风险。政府允许适度的储备能力建设费用计入固定成本，但日常的经营性付费则必须根据实际发生的处理水量来计算，政府拒绝进行水量兜底。

　　除了“普遍服务”原理外，西方公用事业法中还有另一条原理——专营服务区域内的“强制延伸服务”，即企业必须履行向服务区域内新增的服务人口提供延伸服务的义务。

　　由此看来，无论是普遍服务原理还是强制延伸服务原理，都蕴含着一个基本原则：作为特许独家经营的企业，必须向专营区域内所有愿意接受服务和愿意支付价格的公众提供充足和连续的服务，并应承担相应的投资和运营风险。

　　反观我国城市水务行业以往PPP过程中的某些做法，尤其是对服务水量的保底，是有悖上述基本原理的，既不符合国际惯例，也不符合“利益分享/风险分担”的原则。

　　作者系原重庆市发改委副巡视员

　　相关报道

万邦达拟中标56亿元PPP项目采购

涉及乌兰察布供水、城市生态治理、排水管网工程等

　　中国环境报综合报道 万邦达（股票代码：300055）日前发布公告，公司参与了内蒙古乌兰察布市公共资源交易中心组织的关于乌兰察布人民政府PPP合作建设项目的竞争性采购，并被谈判小组评定为项目的中标单位。

　　据了解，PPP合作建设项目包含城市供水工程、兴和煤炭物流园、城市生态综合治理项目、城市供热工程、城市排水管网工程等几个方面的具体项目，中标金额达到56亿元。在消息公布后次日，万邦达随即涨停。

　　万邦达相关负责人表示，此次拟中标项目为城市环保基础设施领域的项目。项目如能顺利实施，将对公司未来业绩产生长期有利影响，同时提升市政服务业务板块在公司整个业务板块的比重，加快公司整体战略实施的步伐。

　　业内人士指出，“十三五”期间是水处理高峰期，2015年是新环保法实施的一年，最严格环保法的推出将使得执法不严的现象得到纠偏。此外，大众预期的“水十条”即将推出，今年将是“水十条”落地并全面执行的第一年，行业发展进入加速期。从投资额看，“十三五”废水治理将投入1.39万亿元，水治理行业景气度进入高峰期。