城市“三旧”改造应避免“越改越密”

    报载，广州国土房管局发布的《广州市土地整治规划（2011-2015）》提出，到2015年实施1.38亿平方米“三旧”改造，2020年需要完成的改造面积达2.2亿平方米。的确，“三旧”改造是国家给广东的一个特殊用地政策，是以盘活存量的办法来解决建设用地紧张的困境。而广州声称全市用地只能保证16年的开发，因此，“三旧”改造可能是今后广州建设用地的主要来源之一。

    如此大规模的“三旧”改造规划启动，一定要总结和反思以往“三旧”改造的得失，坚持新型城市化路径，避免过去的一些失误再度发生。

    首先是处理好“三旧”改造与中心城区人口抽疏的关系。从此前的旧厂、旧村、旧城改造的情况来看，似乎并没有实现中心城区人口抽疏的理念和目标。“三旧”改造的结果都是通过增加原用地容积率来提高了人口密度，因此，最好有更严格限制改造项目容积率的指标，当然这又要处理好市场效益和改造积极性问题。

    其次是处理好“三旧”改造与城市功能配套调整的关系。广州旧城区的建设密度太大，城市空间不够舒畅，给人以压迫感。尤其是道路狭窄，交通拥堵。改造项目中一定要注意绿化用地、广场用地、停车场和文化运动商业设施的建设。通过改造，使城市更加人性化、舒适化。

    三是处理好“三旧”改造与员工和原住民的关系。旧厂改造要让员工安置有着落，社保有安排；旧村改造要让村民在拆迁开始前全面签约，防止“钉子户”的出现，减少拆迁纠纷；旧城改造尽量让原住民有回迁的可能，以保持文化根脉。这实际上就是传承与发展的关系。因此，旧厂有的还要考虑保护工业文明遗迹，旧村要考虑对祠堂、旧建筑的保护，旧城要考虑对骑楼、名楼、文物乃至古街的保护，等等。

    四是处理好“三旧”改造与土地财政的关系。据测算，为期5年的土地整治规划涉及“三旧”改造资金需2900亿元。有人担心这会增添地方政府债务水平。其实，从“三旧”改造的过往经验来看，政府只有赚没有赔。土地经政府转卖往往会有价差，各种房地产税费也是一大笔收入。而城市功能改善，也使土地增值，往往可能导致政府、开发商、原住民或者厂家、集体经济三赢的格局。当然，前提是改造方案设计得好。

    五是处理好“三旧”改造的布局与节奏的关系。整治规划首次将广州划分为6大土地整治区域，改造范围主要集中分布在中心城区及周边白云、番禺、花都，以及增城的新塘镇、石滩镇。一方面，今后的“三旧”改造，城中村改造的比重可能增大得最多，但对城郊村也要作出前瞻性规划，减少不必要的建设失误。虽然不是把138条城中村全部改造完，但各区域应该制定改造的时间表。要分清轻重缓急，并让村民提前参与，变被动改造为主动改造。在这过程中，可以加大对多占宅基地的清理力度。

    （作者是广东省体制改革研究会副会长）