新华日报：“借法执法” 城市管理中的尴尬

　　“城管被打”和“城管打人”，这样的新闻总是不消停。10月16日，记者打开网络搜索，输入“城管打人”，迅即显示“相关新闻60.7万篇”；再输入“城管被打”，出现“相关新闻约32.3万篇”。城管暴力执法，与城管遭遇执法尴尬，同样地令人触目惊心。

　　“权力集中”，能行使650项处罚权

　　在公众印象中，城管最主要的任务就是和流动小贩作“斗争”。10多年前，一个流动摊贩在城市摆摊，公安、卫生、工商、税务、质监、环境等部门会陆续甚至同时分别履行各自的执法权。因多头执法，往往“七八个大盖帽管不住一顶破草帽”。于是，城管应时而生，相对集中行政处罚权。不过现在在流动商贩乃至普通市民心目里，“城管”几乎成为“暴力”“野蛮”的代名词，面对公众“差评”，城管陷入职业迷茫。

　　“城管执行的法律法规很多、很杂，既有国家层面的规章制度，又有地方性法规、规章及政策性文件。”南京市城管综合行政执法总队政委司徒幸福说，南京城管的执法涉及65部法规，如果每部法规涉及10项处罚权的话，加起来就是650项处罚权。

　　“城管集中的街头执法权来自十几个部门，相当于是把最难啃的骨头都拿过来了。”《南京市城市治理条例》主要起草人、中国人民大学法学院教授莫于川说，城管部门获得很多门类的执法权，依据的却是原部门的法律法规，这被称作“借法执法”。

　　“借法执法”，是“警察”又不是警察

　　不少专家认为，城管执法的法律来源并不充分，法律上的模糊，埋下了之后暴力冲突的隐患。

　　“当时我把手背在后面，由着他打，不敢动手。”南京鼓楼城管执法大队凤凰中队城管队员高树元回想说，今年7月19日，他在依法暂扣放在盲道上的一块房产广告牌时，遭到对方纠缠，为防被扣上“城管打人”的帽子，只好全程把双手放在身后“背手执法”，后竟被对方当场“撂倒”。

　　“我们的执法任务和执法对象，一般来说，都是‘难啃的骨头’！”南京建邺区兴隆街道城管中队长陈乃宏告诉记者，受城管“妖魔化”的冲击和影响，他们每次上街执法前都要强调“打不还手、骂不还口”，执法时非常谨慎，尽量减少同被管理对象、围观群众产生冲突。

　　“南京城管的做法既是无奈，又是一种自我保护。”南京大学法学教授邱鹭凤说，在国外，这些执法行为大部分都是交给警察去执行的。从国内目前的法律框架来说，城管和警察的权力并不一样，授权的尴尬，导致了城管群体的尴尬，而在执法时，面对的大多是弱势群体，因此很容易引发争议。而且，一些地方还不断给城管增加“难啃的骨头”，令其难以承受。

　　“一个城管(协管员)负责一个社区，摊位、违建、广告等等，都要他去管，而不是像派出所那样‘分工明确’，刑警归刑警，治安归治安。”在南京玄武区城管大队长万军看来，城管的工作大都是很多部门不愿管的“头疼事”，“管理的对象基本上是社会弱势群体，所以，当城管真的严格执法时，一边倒地被批评、埋怨也就不难理解了。”

　　“机动大队”，“运动式”任务太多

　　当然，城管队伍粗放式管理也亟需改变。记者在南京玄武区采访时了解到，管理街道城管事务的，除了街道“城管中队”外，还有街道城管科及其自主招聘的临时工性质的城管协管员。

　　“街道的城管执法人员和协管员，办公经费、场地乃至交通车辆、加班费，都由街道承担。”有城管队员表示，“吃人家嘴软，拿人家手短”，在这种体制下，实际执法行动常常得听街道安排。

　　现在，基层城管、协管员俨然成了街道一支“随叫随到”的“机动大队”。“被动责任太多，今年上半年，南京遭遇禽流感时，市区捕杀鸡、鸽等家禽时，城管却冲到了第一线，而这本该是卫生防疫部门的事情。其他的还有防汛、清运垃圾等，大小十几种。”孝陵卫街道城管队员洪翔说，在街道，上级的一个检查或任务布置下来，城管部门要首当其冲去“整治”，这种随意行为且“运动式”出现，常常引起某些商贩的不满，冲突自然难以避免。

　　“无论是有编制的城管队员还是协管员，在市民眼里都是城管。任何一个人‘出了事’，整个城管队伍都会受到牵连。”南京玄武区城管大队玄武湖中队指导员李兵说。

　　“城管的社会形象与其对社会的付出并不相符。”南京大学政府管理学院教授、博导黄健荣表示，城管承担的任务越多，摊上的事越多，“不应该单独责备城管或公众哪一方，破解‘城管困局’，重要的一点是，在推动城管队伍加强自身建设的同时，依法管理，规定哪些可以做，哪些不能做。”

　　国家行政学院法学部教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军认为，“应该制定一部规范城市管理的基本法律，主要解决城管所管的事情，以及城管权限及执法方式、执法程序、法律责任等问题。” (记者 王佩杰 宋金萍)