上海：行政处罚罚款限额拟从10万提至20万

　　如违反行政管理秩序，在申城最高可罚10万元。今后，这个罚款限额可能将调整至20万元。同时，对危害公共安全、人身财产安全、生态环境保护、有限自然资源开发等严重违反行政管理秩序且具有违法所得的违法行为，市政府规章可以按照违法所得的三倍以下设定罚款，不受20万元限制。

　　昨天，《上海市人民代表大会常务委员会关于市人民政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定修正案(草案)》提交市人大常委会第十一次会议审议。

　　10万罚款难抑趋利违法

　　市政府秘书长李逸平介绍，实践中，涉及公共安全、人身财产安全、生态环境保护以及有限自然资源开发利用等方面的违法行为所造成的危害后果，往往十分巨大，最高为10万元的罚款，不足以形成足够威慑力。例如，《上海市燃气管道设施保护办法》中违反安全管理规定实施危害燃气管道设施安全的行为，《上海市危险化学品安全管理办法》中违反危险化学品管理规定从事作业和运输的行为，都可能对公共安全和人民生命健康造成重大损害，对其中一些情节严重的行为处以最高10万元罚款明显过轻。

　　“任何人不得从自己的错误行为中获益”，这是一条古老的法谚，也是当今法治国家普遍接受的一个重要法律规则。也就是说，法律应当防止违法者获取不当利益、出现违法收益高于违法成本的情形。例如，《上海市碳排放管理试行办法》中纳入配额管理的单位按照规定履行配额清缴义务的行为，其违法收入可能远远大于10万元。10万元罚款限额，难以有效抑制趋利性违法行为。因此，对于涉及违法经营活动且具有违法所得的违法行为，有必要按违法所得的一定倍数设定罚款。

　　提高标准符合发展水平

　　“将罚款限额从10万元提高至20万元，依据是什么？”吕贵委员提出疑问。

　　李逸平说，从本市城市、农村居民家庭人均可支配收入增长情况看，与《决定》作出的2006年相比，现如今已翻了一翻。2006年，本市城市居民家庭人均可支配收入为20668元，农村居民家庭人均可支配收入为9213元。2013年，上述两项分别为43851元和19208元，增长都超过了1倍。“将规章设定罚款限额提高至20万元，符合上海经济发展的实际情况。”

　　其次，从国家和兄弟省市立法情况看，罚款数额也在不断提高，“上海作为我国经济发展活力较强、经济发展水平较高的省市，将规章设定罚款限额提高至20万元，是有其经济基础和合理性的。”

　　“罚款的设置依据应当是，这个罚款金额是否能起到警示、阻止违法行为的效果。”张耀伦委员认为，违法行为的存在，也有可能是执法不严的后果；应将执法成效和力度作为提高处罚限额的原因。

　　“违法所得”概念要厘清

　　今后，设定罚款以定额罚款为主，以违法所得倍数罚款作为补充。

　　其中，“违法所得”是委员们反复咀嚼的一个概念。不少委员提出，“违法所得”的概念是个笼统说法，究竟是算利润还是算营业额，建议对这个概念要界定清楚。

　　陈红专委员说，“违法所得3倍以下的概念非常模糊，是相对值，理论上没有限额。”在施雷委员看来，加大处罚应该是造成损害结果的倍数，而不是违法所得的倍数。“因为有时候违法所得不大，但造成的损害巨大。”张耀伦委员提出，加重处罚应以违法收入为标准，如果没有违法收入，将无法进行处罚。

　　重罚背后还涉及“自由裁量权”的问题。杜悦妹委员认为，市政府制定规章设定行政处罚罚款限额是很重要的问题，关系到政府的自由裁量权，涉及企业等各方利益，应有广泛征求意见的过程，如果走简单的一审一表决程序，是否有些仓促。吴尧鑫委员也认为，审议要慎重。（本报记者 王海燕 简工博）