学者谈“农地”入市：后续探索还应继续

　　“去年12月深圳首宗‘农地’入市，这是继1987年深圳人敢为人先，在全国首次拍卖国有土地使用权后，在土地制度改革方面的再次重大突破。同时，深圳在土地管理制度改革综合试点方面推出了一系列措施。”日前，中国社科院城市发展与环境研究中心原主任牛凤瑞在接受本报记者专访时，充分肯定深圳在建立高度城市化地区土地利用和管理新模式方面的积极探索，并表示，深圳有条件在土地管理制度改革方面继续走在全国前列。

　　深圳土地管理制度改革具有示范意义

　　“当前，深圳积极探索土地管理制度改革，并推出首宗‘农地’入市，探索农村集体建设用地实行与国有土地同等入市，同权同价，纠正以往土地溢价收益主要归于政府的利益分割模式。”牛凤瑞说，这是在十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”后，深圳在土地制度改革创新方面的率先“破冰”之举，很好地贯彻落实了十八届三中全会精神，值得肯定。

　　牛凤瑞表示，随着深圳经济快速发展，城市化速度越来越快，土地资源稀缺的问题越来越明显，用地供需矛盾日益突出，而原农村集体实际占用大量土地，却因土地权益不明晰、缺乏相关政策支持而无法入市。盘活这部分土地存量，既有利于缓解发展空间不足的问题，也有利于促进原农村社区发展转型、推动特区一体化发展。

　　同时，深圳还在土地管理制度改革方面要求坚守生态红线，并启动了产业用地供需平台等，这有利于有效利用土地资源，加快城市化和特区一体化进程，并确保城市的可持续发展，提升城市发展质量。这些改革探索对全国其他城市土地管理制度改革具有示范意义。

　　政策创新有利于公平分享城市化成果

　　“城市土地的其他收益是社会投资集中投资的结果，理论上应由社会共享。”牛凤瑞说，从深圳首宗“农地”入市的收益分配探索来看，这种利益共享模式有利于确保大家都能公平分享城市化成果。

　　他说，在首宗“农地”入市案例中，70%的成交价款作为政府收益，30%的成交价款作为社区收益，同时，该项目总建筑面积的20%由受让公司建成后无偿移交出让的社区股份公司。政策的创新，既确保了由政府代表深圳人享有大部分收益，同时也使拥有使用权的社区股份公司成员的利益得以实现，并有利于社区经济发展转型。

　　牛凤瑞表示，这种产业与社区的合作模式，改变了过去社区以地建厂、以房收租、粗放经营、效益低下的模式，不仅对社区经济转型有巨大推动作用，还有利于社区融入城市，实现原村民“人的城市化”，真正推进城乡一体化和特区一体化。深圳规划国土委还将探索在学校、医院、养老院等民生领域，研究其他经营性用地入市的可行性，这将使深圳人更好更公平地分享改革开放的红利和城市化成果。

　　希望深圳创新政策多作探索

　　“深圳经过1992年、2004年两次农村城市化改造，把农村集体所有制土地全面转为国有，土地被原村民当做资产入股社区股份公司，村民转为市民，从理论上来说已实现城乡一体化。”牛凤瑞说，因此，深圳在土地管理制度改革、推进城乡一体化发展方面有条件走在全国前列。

　　“但这些土地的使用权在股份公司，土地所有权和使用权的分离，造成了大量掌握在原农村集体组织继受单位手上的土地无法盘活，形成‘政府拿不走、社区用不好、市场难作为’的困局。‘农地’入市有利于盘活这部分土地存量，但并不能从根本上解决问题。”他说，集体土地所有制延续多年，这种体制与城乡一体化发展产生严重碰撞，造成制度上的阻力。土地管理制度改革需要更科学更完善的顶层设计。而且“农地”入市后续探索还应继续，包括产生的关联效应，如新的城乡关系建立问题、社区与社区间利益平衡问题、社区股份公司的经营管理及公平分享收益问题等，都还需要探索。驻京记者 李萍