哈尔滨养犬条例实施两年仍未“落地”

　　冰城“狗患”由来已久，近几年大狗伤人的案件时有发生。据公安部门统计，哈尔滨市饲养宠物犬数量在十万只以上。市民们经常能够在小区、公园，甚至中央大街上看到各种大狗小狗招摇过市。

　　《哈尔滨市养犬管理条例》2012年4月1日正式实施，办理犬证程序、禁养犬名录被公众所熟知，然而两年时间过去，无证犬只目前仍是大多数，禁养犬仍然大行其道。

　　《哈尔滨市养犬管理条例》历经三年立法期，已经实施两年，但由于执行不到位，狗患依旧

　　失败的《规定》催生新《条例》

　　哈市曾于1996年颁布了《哈尔滨市限制养犬规定》（以下简称《规定》），《规定》相当“严厉”：“限制养犬区内的个人禁止饲养大型犬，个人饲养小型观赏犬应当向所在地公安派出所提出申请，每条犬的登记费为4000元，养大型犬或携带大型犬进入本市限制养犬区的，由公安机关捕杀其犬，对个人处以每条犬6000元的罚款，擅自养小型观赏犬的，由公安机关捕杀其犬，对个人处以每条犬4000元的罚款，犬类准养证件逾期不年检的，由公安机关处以1000元以上2000元以下的罚款。”《规定》基本立法思路是，通过高额收取注册登记费及疫苗注射费以及各项罚款来严格限制养犬。

　　《规定》的条文不可谓不明确，罚则不可谓不严厉。但是由于缺乏有效的执行，实施几年后，“黑户犬”和未免疫犬数量有增无减。后虽将犬类办证和年检的费用进行了下调，但响应者还是寥寥无几。2008年，实行集中免疫登记的犬只有两万余只，2009~2010年竟无人来给犬只办理登记和年检，据估算，当时全市大约有20余万只无证犬游离于管理之外。

　　“高收费限养”的立法本意并未实现。数年间，哈市养犬数量增长迅速，犬伤人事件也在逐年增加，养犬市民与其他市民之间的对立引发了一系列社会问题。制定养犬新规因此被提到人大的议事日程。

　　耗时三年反复修改拟《规定》

　　由于数年间的疏于管理和执行不力，“黑户犬”和未免疫犬数量大幅增加。数年间，“狗患”已经从一件养宠物的小事，发展成了一件涉及十万余只宠物、数万个家庭的社会问题。

　　由于养犬人和不养犬的市民对于养犬的态度严重对立，不同利益群体的观点冲突几乎伴随着每一条法规的制定。2009年4月，《哈尔滨市养犬管理条例》（以下简称《条例》）递交哈市人大常委会，进入征求意见阶段。据不完全统计，在7个月的征求意见时段内，有约13万人次通过互联网、信件、电话、座谈等方式表达了自己的观点。禁养大型犬、禁养的范围、收费标准、犬只免疫、违法处罚的标准、实施的时间等条款均经历了多次激烈讨论和反复修改。

　　2011年7月《条例》获得哈尔滨市第十三届人大常委会第30次会议通过，2011年10月经过省人大批准，2011年10月25日公布。此时距离2008年7月市人大与委托起草单位——黑龙江政法干部管理学院签约，已经过去了3年多。

　　一再延宕的“时间表”

　　《条例》于2011年10月公布，并规定2012年4月1日《条例》正式实施。从2012年4月份起，经历了两个月的调查摸底和宣传发动，哈尔滨市公安机关原计划6月1日起至10月31日的集中登记阶段，并于2012年11月1日起集中对全市违法养犬进行全面清理，2013年1月份以后建立长效管理机制。但是公安机关的计划并没有按期实施。由于手续复杂，犬类管理信息系统和办理犬只准养证的网点建设工作的启动时间被延后。时间进入下半年，受季节影响，冬季不适合为犬只注射疫苗、芯片，公安机关决定推迟整治工作，春节之后再开始办理准养犬只登记。到了2013年8月，由于伏天对犬类注射芯片会对犬类健康有所影响，公安机关再次推迟登记工作至10月末。

　　经过长期的准备，2013年10月10日，哈尔滨市公安局与哈尔滨市畜牧兽医局联合发布《关于加强养犬管理开展犬只登记备案免疫办证工作的通告》（以下简称《通告》），对犬只登记、备案、免疫、办证等作出了规定，《通告》规定“10月11日起个人、单位养犬必须办理养犬登记，于11月1日~12月31日到各所在区办证大厅统一免疫、保险、办理养犬登记证、犬牌并注射犬只电子身份识别标识，实行一犬一证。”

　　一个月的发证、免疫期很快过去，人们发现来登记、办证的犬只数量难以让人满意。目前哈市警方公布的准养犬犬证发放数量仅有1万件左右，这与哈尔滨市近十万只宠物犬相比，差距很大。

　　犬只留检所尚在选址

　　早在2011年《条例》公布时，人们就从中知道了“犬只留检机构”这个说法。《条例》规定，公安机关设立犬只留检机构，收留流浪犬只和养犬人送交的犬只，以及依法留置或者没收的犬只。可以说犬只留检所是犬类执法的重要工具，也是《条例》得以实行的基础，但是直到今天哈尔滨市仍未建成正式的犬只留检机构。

　　2012年04月条例公布后，哈市公安局就计划建设犬只留检所。2013年10月发布《关于加强养犬管理开展犬只登记备案免疫办证工作的通告》中再次规定，自《通告》发布之日起六十日内，将禁养的犬只自行安置，不按规定办理养犬登记的准养犬只，养犬人被警告后限期不改正的，犬只一律予以留检或没收。

　　随《条例》和《通告》中的最后期限一个个到达，《条例》中的犬只留检所却仍未建成。进入2014年2月，犬只留检所又有新消息：哈市犬只留检所已在道里区新农镇万家村选址筹建，3月中下旬可投入使用。但是当记者3月底采访哈尔滨市犬类管理所时却被告知，气温低无法施工，犬只留检所还没建成。日前，记者再次采访哈尔滨市犬类管理所，工作人员告诉记者：“正式的留检所目前仍在选址阶段，临时犬只留检所正在装修。”

　　如何“管狗”让执法者犯愁

　　《条例》历经三年立法，可谓艰难，而实施两年来，执法者表示执行起来更不容易。

　　《条例》对养犬过程中的违法行为和处罚方法进行了详细规定。根据规定，违规养犬和养犬纠纷的处理应由属地派出所负责，但是在采访中不少派出所的基层民警却表示，规定虽然详细，但真到了执法时却会遇到很多现实问题。

　　哈市道里区一派出所的所长说：“我们这是老城区，生活着不少退休的老人，为了排遣寂寞养了个小狗，是没办证，但也没法因为狗叫扰民了就给抓走，你一抓老太太犯病咋整。”一位派出所民警告诉记者：“只要涉及养犬的举报，派出所肯定都会派出民警到现场查看，但是常常会遇到敲不开门的情况，而有些扰民或被狗吓着人的报警，我们到了现场，却很难取证，我们只能是警告一下，有的狗我们也不能界定是否违规的，所以通常都是通知犬类管理所，让他们接手。”哈尔滨市犬类管理所的一位工作人员则表示，虽然我们会配合派出所的工作，但很多涉及养犬的民事纠纷，属地派出所还是要负起责任。

　　甚至连《条例》的立法者也承认，一些条款的操作性是差一些。例如，《条例》规定养犬人违反条例未及时清理犬只排泄物的，由城管行政执法部门责令清除，并处以一百元以上二百元以下罚款。赵季伟是道里区一位城管工作人员，他表示：“狗随地排便倒是很常见，但很难抓现行，即便我们看着了，狗主人不承认，我们也没办法，总不能做DNA鉴定吧。”

　　养犬人继续等待观望

　　《条例》已经为广大市民知晓，但《条例》能否管到养犬人身上，很多人仍在观望等待。

　　东北农业大学动物医学学院动物医院是我省一家大型的兽医院。其所在的香坊区木材街附近集结了多家宠物医院，每天都有不少市民抱着宠物来这里求医。宠物医院的院长刘云告诉记者：“每天我们医院接待的宠物都要达到30多只，基本上都是狗，据我们了解其中大多数都没有办证。”记者在兽医院采访了不少前来给狗看病的市民，记者发现虽然看病、开药的价格不菲，但是狗主人往往并不惜重金。记者遇到了一对来给宠物犬看病的母女，她们家养了一条雪橇犬，虽然家人知道此犬属于禁养范畴，但母亲与这条狗极为亲密，女儿一提起市区不让养，想把狗送到外地，母亲就拒绝：“那不行，这狗养了三年，是我的伴，我搬江北住去，晚上8点后才出来遛狗。”一位犬主带了7只小狗来看病，小狗得了微小细菌病，光打营养针、打血清就花了500多元，这位“不差钱”的狗主人的7只狗都没办证，他表示“查到再说”。

　　早在十几年前哈市就颁布了规范养犬的法规，但由于缺乏有效执行，法规名存实亡。这次的《条例》会不会像先前的《规定》一样的命运，养犬和不养犬的市民都在关注着。（实习生 徐泽敏 记者 杨晔）