广州白云区拟向街镇下放城市管理事权

白云区拟将城市管理事权下放给22个镇街，从而提升城市运行水平。 南方日报记者 李细华 摄

　　许多发生在街道办事处、镇政府眼皮底下的事情，因为街镇没有管理权，只能视而不见，而区县级政府部门却由于人手不足、离得远，又不能及时解决，久而久之就出现了许多管理上的“盲点”和“空档”。这就是基层公共服务中普遍存在的一对矛盾——“管得着的看不见，看得见的管不着”。

　　白云区的城市管理中就存在着这样的矛盾。“城市运行水平关系到每个人的自尊心和自豪感，关乎群众满意不满意的问题。”在日前召开的白云区政府常务会议上，白云区区长叶牛平提出，要提升城市运行水平，共同面对和解决前述困难和矛盾。

　　为此，白云区拟向街镇下放城市管理事权，发挥属地街镇的积极性，以破解“管得着的看不见，看得见的管不着”难题。

　　现象 “管得着的看不见，看得见的管不着”

　　与其他的公共服务和管理类似，城市管理也存在着“管得着的看不见，看得见的管不着”这一对常见的矛盾。这样的矛盾就存在于白云区的环卫保洁工作中。

　　据了解，白云区目前马路保洁分区、街镇两级进行保洁与管理，其中区管道路合计209段，面积641.8万平方米，涵盖了广州市城管委下放给白云区城管局的4段道路，白云区城管局直接保洁、直接发包以及下放至街镇等类型，其中下放至街镇的道路(除金沙洲道路)保洁经费均由于区财政负责。街镇辖内除区管道路外的道路面积约2186.3万平方米，这些道路存在一个问题——保洁标准与作业水平普遍较低。

　　这样的现象在水域保洁中也同样存在。目前白云区250段河涌水域保洁工作按照市、区、街镇实行三级分工管理，其中市管跨区河涌5段，区管河涌47段，其余河涌约200条。据了解，就当前的管理模式来看，一方面，白云区未能建立起适应的水域保洁移交管理机制，河涌多且分散，即使区管河涌也存在死角不能及时发现及时处理的现象；另一方面，街镇仍没有明确辖内河涌的水域保洁责任，开展临时性保洁的河涌不足48%，其他河涌没有建立保洁队伍与保洁管理机制。

　　不仅如此，环卫设施修建与管理，垃圾转运管理、道路市政设施管养、道路占用挖掘审批、公园管理、道路绿化管理等城市管理，都多多少少存在着“管得着的看不见，看得见的管不着”的现象。

　　记者了解到，目前白云区城市道路占用挖掘行政审批仅由区城管局一方出具，属地街道及区城管执法部门只对行政许可的执行情况进行监管，既没有充分发挥属地街道的监管作用，挖掘过程中出现问题或发生违法挖掘事件，区城管局也难以整合街道力量齐抓共管。

　　分析 事权划分跟不上管理需要

　　为什么会存在“管得着的看不见，看得见的管不着”这样的现象呢？对此，政经观察人士指出，管理权属不清晰、没有发挥属地管理者的作用，以及管理模式粗放、事权划分跟不上管理需要是上述现象出现的重要原因。

　　这从垃圾压缩站的管养上就可看出其中的成因。据了解，白云区目前在用压缩站共53座，其中由市、区统一建设51座，2座为公建配套设施移交。在运营模式上，区城管局负责44座街道压缩站的运行与管理，镇一级政府则直接负责辖内9座压缩站的运行与管理。其中，由区直接管理的压缩站，由于街道不掌握垃圾进站信息，造成区、街常常因垃圾来源与垃圾量核定问题出现摩擦，也不利于街道环卫收费、垃圾减量等工作的开展；而由镇直接管理的压缩站，则不会出现垃圾来源与垃圾量不清的问题。其原因就在于，前者没有赋予街道相应的事权，街道作为属地单位，看得到也管不着，而区级城管局则是管得到却看不见，导致相互扯皮；而后者则是发挥了镇作为属地单位的作用，明确了其管理权限和责任，从而可以因地制宜。

　　值得注意的是，管理权限不清晰的问题则存在与垃圾转运管理中。据介绍，“垃圾收运”一直是街镇的工作职责，其运作经费应由街镇在环卫经费中保障。广州市在2006年启动车载桶装垃圾收运改革后，白云区组织环卫车队承担了部分压缩站前端垃圾转运工作，为现行街道提供试点优惠。目前，车载桶装垃圾收运已经在白云区同和街、京溪街、石井街(旧)、黄石街、新市街(旧)、永平街、三元里街、棠景街、松洲街推行，但从客观上也产生了垃圾前端收运环节，区、街交叉作业，以及职责不清的问题。

　　此外，经费投入不足也是成因之一。记者了解到，白云区近年来公共保洁面积不断扩大，既有白云新城等81段、约227万平方米新建道路扎堆移交的原因，也有“公共保洁服务向内街巷延伸”的群众性要求，而环卫保洁作业成本不断上涨，特别是广州市环卫用工先后两次、合计超过55%的大幅度政策性调资，远远超出了白云区财政所能承受的范围。尽管白云区2013年出台的环卫保洁方案明确了街镇的环卫保洁管理属地责任，但还是没有彻底解决管理机制这一根本问题。

　　探索 “将1个城管局变成22个城管局”

　　那么，怎么样才能扭转当前城市管理这种“管得着的看不见，看得见的管不着”的现象，从而提升城市运行水平呢？这是摆在大多数城市管理决策者面前的一个难题。

　　对此，白云区区长叶牛平给出的答案是：将城市管理事权下放给22个镇街。“将1个城管局变成22个城管局。”叶牛平指出，白云区城市管理范围达665平方公里，光靠一个城管局是管不过来的，而且各个街镇情况都不太一样，事权下放后，各个街镇可以因地制宜，根据自己的特点提出管理思路，这就相当于“诞生了22个城管局”。

　　而此次提交审议的《白云区城市管理事权责任分工工作方案(送审稿)》(以下简称《方案》)，正是循此思路，提出了构建“大城管”格局，全面提升城市管理”精细化“水平与政府服务能力的改革方向。

　　据悉，《方案》的制定原则之一即是“区局抓统筹、保重点，街镇党主体，村居为基础”。以马路保洁工作为例，白云区城管局相关负责人介绍，《方案》实施后，全部环卫保洁工作由区本级统筹实施，一并理清市管、区管、委托管、街管、移交管、自管等各种责任：区内42段、110.8万平方米道路由区城管局重点负责，其余道路全部由属地街镇负责组织落实常态化保洁管理。而区本级将集中力量做好全区的统筹监管、核心区域与突发性的应急保障工作，区、街镇的环卫保洁责任范围将得到清晰的界定，逐步实现“环卫保洁全覆盖、精细化”的目标。

　　根据《方案》要求，本轮事权分工，各街镇将承接的城市管理事项包括：除核心区设施外的综合维护管养，市、区两级负责范围以外的河涌水域保洁；从临时收集点至压缩站的垃圾(分类)收集和转运；街道垃圾压缩站的管理、运行与维护；市政公厕的管理、运行与维护。

　　据介绍，事权移交时间从《方案》实施之日起至今年6月30日。对此，叶牛平要求，各街镇要相应制定详细的对接工作方案，包括人员、经费、组织管理方法，并根据方案制定情况决定核拨经费。

　　(记者 黄少宏 黄伟)