河南日报：财税体制改革彰显民生关切

　　中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，以“财政是国家治理的基础和重要支柱”、“关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革”等前所未有的高度，赋予了新一轮财税体制改革以全新定位，预示着新一轮财税体制改革必将作为系统性、全局性的顶层设计，对社会政治经济产生深刻影响。结合我国当前实际，笔者认为，此次财税体制与事关全体国民切身利益的民生问题密切关联，尤应引起重点关注。

　　财税体制改革关切民生的内在逻辑

　　我国基础财税理论认为，财税作为庶政之母，本质表现为以国家为主体的分配关系，以满足国家职能需要为根本目的，并以固化的财税管理体制作为制度表达。理论上，由于社会公众与国家之间为避免“霍布斯丛林状态”而天然生成的委托代理关系，关切民生是任何国家都必须具有的基本职能，因此也必然是财税体制设计的题中之意。

　　历史上，由于财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用，财政体制对民生的关切侧重与关切方式，如果符合了时代要求并为公众所拥护，国家就会欣欣向荣；如果违背了时代要求并为公众所反对，国家就会问题重重。因此，关切是国家对社会公众的职责与责任，绝非是高高在上的给予，公众仅能被动地接受。事实上，作为委托代理关系的委托方，国民必然对财税体制拥有天赋的参与权与话语权，并最终由国家形成强制性的制度规范。而且这种强制，不仅是对社会公众的单方面强制，更衍生出社会对国家的强制性监督。财税体制与民生关切之间，相伴而生、彼此影响、互为因果，绝非国家对财税体制拥有排他性的决定权。

　　正因存在这种内在关联，财税体制关切民生的有效性与针对性，就会同时受到国家与公众两方面的具体影响。为避免制度设计初衷与制度执行结果的背离，国家在确定财税体制的过程中，就应在充分收集分析民意的基础上，依托总体性信息优势，统筹社会政治经济状况，通过科学有效的决策机制与实施机制，确定符合最广大人民利益的关切方向。公众则应在有效表达诉求的同时，充分认识集体与个人利益、长期与短期利益协调的复杂性与冲突性，充分理解社会公共需要的层次性与多元性，充分把握公众利益实现的必要性与可能性，置身社会整体辩证理性认识财税体制关切民生的科学内涵，并通过对财政体制的主动监督纠错，确保民生诉求时代性特征的长期有效体现。

　　财税体制改革是民生改善的时代诉求

　　新中国成立以来，我国社会主义人民民主专政的根本国家制度，决定了我国财税体制体现了鲜明的民生性。无论是计划经济时期的“统收统支，高度集中”、还是改革开放后的“分灶吃饭”以及1994年实施至今的分税制财政体制，均是在不断发展变化的特定时代背景下，顺应时代诉求所进行的主动探索和自我完善。尤其近年来，财税在民生领域的支出比重不断提高，投入规模不断扩大，覆盖范围不断拓展，支出结构不断优化，财税的民生属性持续强化，体现了党和政府与时俱进关注民生的高度政治担当。

　　但归纳而言，我国财税体制实践对民生的关切，也外在表现出了很强的“建设”或“发展”导向，且主要是以间接性的“暗补”为主，即财政收入方面通过“集中力量”增强综合实力，财政支出方面通过“办大事”分步提升社会整体福利水平，政府在民生领域大包大揽的“越位”与对关键领域显性投入不足的“缺位”现象并存，已很难适应我国当前深刻发展变化了的客观环境。

　　首先在财税体制自身方面，我国分税制财政体制实施以来，虽然20年间经历了多次的调整和完善，但一些深层次矛盾也逐渐显现。比如，中央和地方事权与支出责任划分不清晰、不合理、不规范，由此导致的中央与地方政府之间的财权博弈，诱发了近年来为世人多訾议的土地财政依赖、房地产价格高企、地方债风险日增等问题，成为诸多社会焦点问题的深层诱因；地方对中央的财政依存度不断提高，转移支付制度不尽完善，项目多、规模大，较为分散，资金管理也不完善，导致财政资金效率偏低，限制了基本公共服务均等化的有效推进；现行税收制度偏重收入职能，在化解产能过剩、调节收入分配、促进资源节约和生态环境保护等方面的调节功能较弱，税收职能作用未能得到有效发挥等。

　　其次在财税体制的运行背景方面，受国际国内多重因素的综合影响，我国传统的经济发展方式已经无法维系，经济社会面临严峻的风险挑战，尤其是发展不平衡、不协调、不可持续问题凸显，经济、社会、文化、生态文明建设等方面均发生深刻变化，为此，党的十八届三中全会提出了“实现国家治理体系和治理能力的现代化”的总体改革目标，在这种情况下，财税作为国家治理的基础，自然应与时俱进地进行相应的体制性调整。对此，现有体制无论在功能发挥上，还是在权责对等、有效制衡、公开透明、可持续等机制建设方面，已不能很好地适应新的更高的要求。

　　新一轮财税体制改革的民生导向

　　新一轮财税体制改革的基本思路，围绕党的十八届三中全会明确的六句话、24个字展开：完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。根本目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。

　　不难发现，我国提出这一目标任务的根本出发点与立足点，就是以财税本质的科学把握为基础，将财税改革作为国家治理体系的重要组成部分予以统筹安排，这不仅意味着财税功能作用的提升与拓展，而且显著标明，财税体制因其涉及领域的复杂性与综合性，必须作为推进国家治理能力现代化的重要突破口和影响改革全局的关键，在更高层次、更广范围发挥更大作用，确保实现对民生改善的有效支撑与强有力保障。新一轮财税体制改革三个方面的主要内容，分别体现了鲜明的民生导向。

　　改进预算管理制度，重点包括实现全口径预算的公开透明、强化人大对预算监督的有效性，削减自上而下的固化财政支出，增加据实支出比重，改进年度预算控制方式，建立年度预算平衡机制等。这些改革举措的有效施行，是切实保障公众对财税的知情权与参与权的基本保障，同时也是规范政府行为，限制无序支出，确保民生支出合理增长，保障民众利益的体制性前提。

　　深化税收制度改革，以结构性减税为目标，以避免重复课税、确保税收公平为基础，强调进一步发挥税收调节职能作用，无疑将对以法定形式合理划定政府与市场收入区界，稳定公众收入预期，保障私人财产权利，规范市场行为，实现社会公平正义等，产生多方面的积极作用。

　　调整中央和地方政府间财政关系，就是要通过培育与设定地方主体税种、完善转移支付、改革政府融资渠道等系统性制度安排，明晰不同公共产品的供给主体与供给范围，以最终实现公共产品整体供给效率的普遍提升。(王瑞 作者系郑州大学教授、硕士生导师)