评论：权力清单的能与不能

　　□行者

　　推行政府权力清单制度，依法公开权力公开运行流程，是全面深化改革、全面推进依法治国的重要内容，也是切实将权力关进制度的笼子里的前提和基础。在我国，政府特别是地方政府权力涉及社会生活的方方面面，其清单和边界不仅社会公众一头雾水，有的甚至连行政机关自己也时常模糊不清。此次中央专门发布指导意见，为各级地方政府及其部门规定了公布权力清单的路线图和时间表，意义重大、影响深远。

　　可以相信，在不久的将来，地方各级政府及其工作部门都将会陆续公布量身打造的权力清单，权力的内容和行使主体将会一目了然。相比较权力清单的公布，接下来更重要、公众更关心的是，权力清单到底有什么用？在规范权力、保障权力方面到底发挥什么样的功能？在建设法治政府的背景下，权力清单的价值和功能一方面值得期待，另一方面，在法治思维和法治理念下，也不可不切实际、要求权力清单承载超出本身性质的功能。从理论和实践来看，准确定位未来地方政府及其部门权力清单的功能，主要在于以下几个方面：

　　一是权力清单的性质是权力的公示，而不是权力的确认。公布权力清单的初衷是解决社会公众不清楚政府有哪些权力的问题，着力点在于政务公开，是行政权力公开、透明运行的一项基础性工作。通过权力清单对政府及其各个部门权力的种类、数量、适用条件和法律依据的统计和公示，本身不是对政府权力的合法确认，即便是纳入权力清单的权力，如果源于层级较低的法律规范，不排除经法定程序审查被认定为违法的可能。因此，权力清单的核心功能，是向社会公众传递政府到底管什么的信号，便于公民确定履行职责的主体，监督行政机关依法行政。而且，在行政管理体制改革的背景下，公示权力清单也可以为社会提供讨论权力资源的基础信息平台，为“哪些权力该取消、哪些权力该下放、哪些权力该转移”的公共讨论和决策，凝聚社会的共识，为政府转型和改革提供动力支持。

　　二是权力清单的价值是权力的梳理，不是权力的赋予，不能作为确定政府权力职责的授权依据。现代法治社会，对政府权力而言，奉行的原则是法无授权不可为。这就意味着，政府权力必须在宪法和法律范围内活动，必须遵循法定的主体、权限、条件和程序行使、履行职责。权力清单记载行政机关有哪些权力以及这些权力的行使主体、权限、程序，不可混淆的是，这些权力由清单记载和罗列，却不是清单所授予的，支撑清单的是这些权力背后的法律、法规和规章。这也是指导意见特别强调依法律法规审核确认的意义所在。因此，在行政执法和司法审判中，确定政府权力有无、大小及运行机制等，不能只看权力清单，而必须透过清单看到背后的法律法规和规章，这是权力法定的内在要求。

　　三是权力清单的规制对象是权力行政，不宜作为政府提供服务行政的限制。深化政府管理体制改革的重要内容，既包括对行政权力的规制和监督，也包括转变政府职能，创新行政管理方式。特别是在从过去传统管制型政府向现代服务型政府转变的过程中，行政职能的履行日益多元化、多主体化、多方式化。政府行使对相对人不利的权力行为，必须有严格的法律依据，不得在法外行政。但服务型政府又提倡和鼓励政府推行行政指导、行政合同、行政奖励、行政和解等非权力强制行为方式，而后者由于自身性质及其他客观原因的制约不太可能被列入权力清单，且现行法律也不可能为这些新型的行政行为方式提供足够的法律支撑。因此，权力清单的目的主要在于规制权力强制行为，不能成为政府拒绝提供多元化服务，或者排除柔性行政方式的理由和借口。

　　由此可见，将来权力清单的梳理和公布，具有自身的限度，只是法治政府建设的第一步，为规制和调整政府权力，改进政府行为方式，提供了从源头治理的基础。如何将清单上的权力切实关进制度的笼子里，才是下一步深化改革的难点和关键。