土地城镇化难持续 人口城镇化待提速

　　日前召开的中央政治局会议指出，积极稳妥推进城镇化，增强城镇综合承载能力，提高土地节约集约利用水平，有序推进农业转移人口市民化。

　　中国证券报记者在多地采访发现，一些地方的城镇化发展模式依然重复着此前低成本的“造城运动”模式。专家认为，通过土地换项目的方式推进的城镇化只能是外延式、粗放型的，依靠“土地红利”推进的城镇化模式难以为继。加快人口城镇化应是新型城镇化的重头戏。为此，因加快推进土地制度改革，完善财税体制以破解城市建设资金难题。

　　工业园区模式盛行

　　“这个地方好远嘛。”出租车司机带着浓厚的重庆口音抱怨到。从重庆主城驱车赶往位于沙坪坝区西南一隅的曾家镇，如果赶上路况不好，前后要花费将近1小时时间。

　　然而，正是这样一个远离重庆主城的偏远小镇，在沙坪坝区颇具挑战的城镇化目标下，要在3年之内基本实现全域城镇化。

　　中国证券报记者看到，在从重庆主城区驱车前往曾家镇的道路两旁，巨大的施工吊车伸长手臂，一栋栋楼房正在它的臂弯里“生长”出来。

　　据沙坪坝区曾家镇建设征地办公室主任郭铭华介绍，目前曾家镇推动城镇化建设的主要方式是城镇拆迁，即鼓励农民自愿放弃宅基地使用权，将自家宅基地和自建房屋，通过置换补差等方式，迁入城镇或规划的农民集中居住区居住。

　　曾家镇以这种方式作为推进城镇化的主要动力，源自于其辖区内的两个重大项目：重庆大学城和西永综合保税区。占地20平方公里的大学城位于曾家镇旁边的虎溪镇和陈家桥镇，但其安置房建设选址选在了曾家镇。规划面积10.3平方公里的保税区，则成为曾家镇招商引资的重要平台。

　　根据重庆大学城规划的目标：到2015年，大学城内入住的高校师生、家属和其他社会服务人员规模将达到30万。而保税区建成后，惠普、富士康、英业达、广达等IT巨头已花落其中，在2-3年内即可形成几千万台、几千亿元产值的笔记本电脑生产基地。

　　“从重庆各地发展来看，目前每个地区都建立了工业园区。工业园区一方面吸引了产业进入城市，另一方面既吸引了人口聚集，又解决了当地就业。”重庆社科院副院长张波告诉中国证券报记者，“城镇化的动力就是产业发展。没有产业，城市的发展就会变成‘只有城，没有市’的空城。”

　　失去土地的农民进城以后是不是就变成了“市民”呢？会不会像专家指出的不仅失去了原来的种植或养殖收入，而且没有得到城市市民应有的公共服务和社会保障？

　　居住在曾家镇安置区的杨大贤就是众多城镇化进程中“新市民”的一个，成为城里人让他显得多少有些不适应。他今年58岁，2004年因为大学城拆迁搬进了楼房，由农民成为了市民。但进城之后，由于上了岁数又失去土地，想要找到一份合适的工作已经比较困难，因此生活显得有些拮据。

　　他给中国证券报记者解释说，按照2004年的补偿标准，宅基地补偿标准是250元/平方米，200平方米的宅基地得到的补偿款是5万元。按照安置房550元/平方米的价格计算，90平方米的安置房接近5万元。补偿款基本上都用来买安置房。“由于安置房没有发放产权证，无法做抵押贷款。自己和老伴又没有工作，也没有医疗、养老保险等保障，现在仅靠老伴每月500元的社保维持生活。”

　　曾家镇白林村一位村干部告诉中国证券报记者，原来白林村村民的住房分散在梯田上，后来通过土地流转，把分散的宅基地整理出来建成社区，400多户村民集体住进楼房；而节约出来的土地租给两家公司发展现代农业，实现花卉和林业种植规模化。农民除了获得租金收入外，还可以在这两家公司打工获得劳动收入。

　　“土地财政”模式难持续

　　随着曾家镇城镇人口的增加和生产方式的转变，曾家镇基础设施建设需求日益旺盛。

　　根据曾家镇镇政府工作要点，2012年曾家镇要建设三级汽车客运站、综合性市民休闲广场、步行街综合改造项目二期工程等中心镇项目，还要规划农村公交线路，完成虎峰山环山公路、莲花寺路、沿山公路等村畅通工程。“这些都需要资金的投入。但最困难的还是资金从哪来的问题。”一位镇政府工作人员坦言。

　　重庆市政府提出，每年预算内新增财力的30%要用于城镇建设，市财政每年安排7亿元支持小城镇建设。“但目前重庆城镇化建设资金缺口较大，依靠政府财政难以持续推进。”重庆社科院区域经济研究所研究员李勇表示。

　　重庆汇恒股权投资基金管理有限公司的成立是解决城镇化建设资金问题的一种探索。作为重庆首家专注于城乡统筹领域投资的基金管理公司。其主要操作模式是：通过募集城乡统筹发展基金，将产权明晰的农民财产进行市场化流转运营，实现土地集约后，打造现代农业，形成农产品深加工、运输、批发及零售等供应链。

　　“基金将主要向当地企业招募。”重庆市永川区金融办副主任刘刚告诉中国证券报记者，由于基金刚刚成立，具体的操作方式还要在实践中进一步细化。

　　资金障碍是各地城镇化进程中都会遇到的难题。“近些年，城镇化进程中地方开展大规模城市建设的资金来源主要是依靠土地财政。”全国人大常委、经济学家辜胜阻表示，过度依赖“土地财政”的城市发展模式给城市可持续发展留下后遗症。一方面是“土地财政”依赖导致高地价推高房价，加剧了房地产的“泡沫化”，透支了居民消费能力。

　　根据社科院财经战略研究院发布的最新研究报告，2000年-2010年，我国70个大中城市房价累计上涨76.8%，其中，商品住宅价格累计上涨86%。同期我国70个大中城市地价累计上涨123%，其中住宅用地价格累计上163.5%，普通住宅用地价格上涨了174%。土地价格的涨幅超过房价涨幅，且累计涨幅成倍于房价的涨幅。

　　辜胜阻称，基于“土地财政”的城镇化形成了粗放式的土地经营模式，盲目追求土地要素的简单投入造成土地城镇化和人口城镇化之间呈现非均衡发展。

　　中国土地学会副理事长黄小虎认为，城镇发展依赖于低价征用土地，政府利用土地出让金收益作为城市基础设施建设资金，开发商则获取土地增值收益，实现暴利，而拥有土地所有权的农民却不能平等分享土地增值收益。现行征地制度加剧了这种短期行为，导致城市土地外延扩张、利用粗放。

　　统计资料显示，我国城市建成区面积从2000年的22439平方公里提高到2010年的40058平方公里，增长了78.5%，而同期城镇常住人口仅增加了28.7%。土地的城镇化大大快于人口城镇化。

　　清华大学政治与经济学研究中心主任蔡继明认为，2020年我国要达到城市化率60%、工业化率70%的目标，需要新增1.5亿亩建设用地。而在18亿亩耕地“红线”限制下，未来十几年可以增加的土地不足3000万亩，还有1.2亿亩的缺口有待解决。未来我国城市化过程中的人地矛盾和资源环境压力将进一步加剧。

　　专家认为，“土地财政”是地方推进城市建设资金的主要来源，但这种模式已难以为继。建设用地面积的减少导致土地价格走高，再加上征地越来越困难，土地出让金比例将下降，“土地财政”将难以支撑城市建设。城市建设资金压力难题亟需破解。

　　中国人民银行金融市场司司长谢多日前表示，发展市政债将成为化解城镇化融资难的突破口。中国社科院财经战略研究院副研究员汪德华表示，市政债是国际通行且公平的筹资手段。它是通过某种制度安排，把城镇化建设未来收益平移到目前来使用，将来再逐步偿还。“这将有利于缓解土地财政模式的收入冲动，解决地方融资过程中平台公司隐性负债问题。”

　　制度创新 实现“人口城镇化”

　　专家表示，目前的土地城镇化和人口城镇化分处两条不同的轨道。各地通过征地卖地获得增值收益，用于城市建设，而原住民及农民工自发的城镇化集中在城乡结合部，基础设施建设落后。

　　重庆沙坪坝区提出，到2015年，全区常住人口城镇化率达到90%以上，户籍人口城镇化率达到85%，基本实现全域城市化。为实现这一目标，沙坪坝区将加强基础设施建设，完善城乡综合配套功能；完善公共服务体系，推进公共服务均衡化；完善城市功能，强化城市辐射带动作用；强化产业支撑，推进经济发展与城镇化的良性互动。

　　从全国来看，“十二五”规划目标提出，“十二五”期末城镇化率达到51.5%。这意味着在“十二五”期间城镇化率每年要提高0.8%。根据国家统计局的数据，2011年中国城镇化率首次突破50%，达到51.27%；2000年我国城镇化率则为36.2%。

　　专家认为，城镇化率每年提高0.8%的任务不难实现。但关键是如何将农村居民转为享有公共服务、社会保障的城镇居民，真正实现“人的城镇化”。

　　国务院发展研究中心研究员韩俊认为，解决这一问题，政策上有三个层次。首先要建立以居住地为基本单元的人口管理和服务体制，将流动人口的服务管理纳入当地社会经济发展规划；其次，免费推进居住证制度，办理居住证的流动人口在子女就学、各种公共服务上要与当地人口享受同等待遇；第三，要分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。

　　“已经进城的和将要进城的农民迅速转为市民，不具备这种可能性。”中央农村领导小组办公室主任陈锡文日前表示，在目前的情况下，一要通过过渡性的政策，让农民、市民和政府都能够理性的选择，能够有时间去做。二是基本的公共服务要予以提供，至少要让为这个城市发展作出贡献的所有居民或者劳动者都能得到平等的待遇。

　　国家发改委副主任彭森曾公开表示，积极稳妥推进城镇化，最核心、最紧要的是要着力完善城乡平等的要素交换关系。通过制度设计，恢复农村生产要素和资源参与市场平等交换的权利。其中，最重要的是推进征地制度的改革。

　　这一改革目前已向前推进。国务院近日通过了《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。

　　不少专家认为，目前评判城镇化率的主要指标是户籍人口的城镇化率，但是户口由农民变为市民，并不能解决农民市民化的问题。解决这一问题，应从更高层面进行制度方面的探索。

　　中国人民大学教授叶裕民表示，应当消除一切针对进城农民的歧视性政策；完善土地征用制度，让农民能够凭借土地权利参与并分享城镇化的利益；大幅提高进城农民的就业竞争能力；构建完善的社会保障体系，从根本上解决进城农民的后顾之忧。

　　社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞建议，一方面，加快收入分配改革，通过劳动力收入的增长，使人口在城市消费成为可能，进而带动城市基础设施等投资的增长，促进经济增长。另一方面，依靠科技创新、人力资本提升来驱动农村人口向城市人口转移、非农产业的发展、新型城市的建设，打造富有竞争力的创新型城市。