“老城管”提城管改革建议:明确市长是第一责任人(2)

　　《中国经济周刊》：你们在执法过程中的压力，主要来自小贩还是上级领导？

　　赵阳：两方面都有。来自小贩的困扰有两点，第一，不要以为小贩都是以摆摊为生，有的小贩不一定靠摆摊谋生，我见过开着宝马来摆摊，有小学生为了体验生活摆摊。富人做兼职，有一些人就是为了体验摆摊的乐趣。所以说，小贩是多种多样的，全部都取缔的话，可能也不太合适。第二个困扰是跟小贩的冲突。不管是打伤了小贩还是小贩打伤了城管，都不是成功的执法，都是悲剧。我们城管有一个共识，就是城管与小贩都是制度的受害者。

　　领导也会带来压力。我们和小贩之间本身没有矛盾，可能我们城管下班后还会在路摊上买一些东西，前提是不能在工作时间、在所在辖区内认识的小贩那儿购买东西。总的来讲，城管也要在小贩那里消费，我们之间也不是天敌。我们与小贩的矛盾，一是法律职责所在，二是领导的要求，对城管的考核很严，(某些地方)已经到了“城市洁癖”的地步。领导对城管的绩效考核有很大压力，发现一个流动摊点就会对你进行处罚。

　　还有一个压力是老百姓对我们的不满。老百姓常常问一个很朴素的问题，现在城市里面空间很紧张，划出很多地方给富人停车，却不划出地方给穷人摆摊？这些问题让我们城管也很难回答。而这些归结到一起就是一个城市规划问题，也不是我们城管能够回答的问题。

　　《中国经济周刊》：在《对城管改革的五大建议》中为何明确市长为第一责任人？

　　赵阳：国务院有文件，把城市管理的职责交给了地方人民政府，这句话的意思就是城市应该由地方政府负责的，那么市长肯定是第一责任人。一个城市如何管理取决于市长的理念，而不是城管局长的理念。城管部门是地方政府的组成部门，它的理念完全听从于市长或者市委书记。从行政上来讲，市长是负责任的，包括文明城市的建设等，实际上是市长对城管部门提出要求。

　　《中国经济周刊》：你近期在网络上提出的一些想法或建议，有没有想过将来自己执法时落实到过程中去？

　　赵阳：我写的是我在平常工作中发现的、看到的、思考的、总结的，在很多执法实践中提炼出来。大家一开始也不太懂城管。这么多年，不是落实的过程，而是一个探索的过程，我希望将探索的结果，提供给更有智慧的人和更高层参考，由他们来制定更好的适合城管发展的理念，再来落实。

　　《中国经济周刊》：你从事城管10多年，为什么能坚持如此之久？

　　赵阳：这么多年，我自己也不断检讨，也在想自己为何坚持下来。很多人讲，“赵阳你现在在城管系统是一个名人”，但我不觉得自己有多了不起，我只是一名普通的城管，我的微博认证就是我的姓名、职务、所在地。我反思的是我这些年做了什么，哪些是对社会有意义的，这个才是值得一提的。这些年来，因为个人的能力、自己的平台等种种原因，所做的确实有限，这也是自己非常不满的地方。

　　作为城管，我能做的就两条：第一点，脚踏实地为老百姓做点实事；第二点，用自己的知名度去做一些调查研究。所以，办论坛、写微博、上节目，拼命地去做，一直撑到今天，其实也是在走钢丝。努力去做，哪怕一点点成果，都应该。

　　武汉“城管革命”困境：

　　谁来解决城管执法权限和身份合法性？

　　《中国经济周刊》 记者 刘德炳 | 武汉报道

　　国内首颁“大城管”法规，城管局“升格”为城管委；用眼神执法，给小贩下跪执法；颇有无间道色彩的练摊城管……近年来，发生在“九省通衢”——湖北武汉的一场“城管革命”，引起了广泛关注。

　　然而，随着日前更富戏剧性的“小贩诈尸事件”的发生，武汉城管革命背后的深层次问题浮出了水面。

　　诈尸事件折射“管贩”冲突仍存

　　8月3日下午，多位网友报料，武汉市江汉路城管打死人，有大量群众现场围观。

　　《中国经济周刊》记者在现场走访了解到，当日，多名小贩在武汉市佳丽广场附近占道摆摊，武汉市城管进行执法，双方发生了冲突。

　　一位现场目击者称，3日下午4时许，有10多个男子跪在佳丽广场旁，头上缠着白布，披麻戴孝，有的还打着赤膊，声言城管打死人。同时，在披麻戴孝的人群旁边，有一辆小推车，躺着一名黑衣男子，他一动不动，全身盖白布，旁边放着花圈。这一幕被人迅速发到微博上，一时间，“武汉城管打死人”的消息引爆舆论。

　　不过，仅一个小时之后，极具戏剧性的一幕出现：“死去”的商贩突然起身，从推车下面拿了一瓶矿泉水，咕咚咕咚地喝下几口，说“太热了，受不了”。

　　对此，武汉市应急办回应称，花圈、白布均为抗拒执法的道具，当事人经医院检查，并无外伤，网传武汉城管打死人的新闻不实。

　　这起持续近两个小时的“诈尸”闹剧，引发现场数百人围观，牵动警力数十名。武汉市城管委回应称，涉事商贩此前因不配合城管执法,与城管发生冲突。日前，武汉市警方对带头参加散布谣言、扰乱社会秩序的3名违法人员依法予以拘留。

　　正值武汉市“大城管革命”如火如荼之际，“小贩诈尸事件”的发生，再次暴露了城管与摊贩矛盾，来此采访的记者不禁发问：武汉的城管改革是否真见成效？

　　“城管革命”未根本解决矛盾

　　近来，武汉市发动了一场改变城市面貌的大行动：保持城市干净；探索环卫作业、排水疏涝、绿化养护等运行市场化；组建2000人的市容环境监督员，劝导、处罚随地吐痰、乱扔垃圾等9种不文明陋习；十大环境整治战役相继打响；十大文化创意景观建设启动……其中，最引人瞩目的是这一条：今年5月，成立了12年的武汉市城市管理局“升格”为武汉市城市管理委员会，高于一般委办局。

　　规划、建设、水务、环保、食品药品等10多个部门中涉及城市管理的综合执法权归并到城管委，由城管委统一指挥、监督、考核。“城管革命，就是打破现有的利益和权力格局，实现权力的再分配。”武汉市长唐良智曾表示，城管改革，不仅仅是“换个牌子”，而是要构建职能有机统一、精干高效全新的“大城管机制”。

　　除了统一管理，改革还要求涉及城市综合管理的城市公共基础设施、市容环境、环境保护、园林绿化、湖泊保护等管理事项审批权、执法权等事权及相应财权下放到区。相关人士分析：“权力归并与下放，动了很多相关部门的利益‘奶酪’，可见决心。”

　　《中国经济周刊》记者日前在武汉走访发现，与数年前相比，武汉市容市貌确实发生了较大改善，多位接受采访的武汉市民也对此表示认同。

　　但对于“小贩诈尸事件”的发生，有社会学分析人士指出，城管与摊贩之间的矛盾依然是个顽疾，武汉的城管改革并没有根本性解决这个问题。

　　对此，武汉在法治方面也做出了一定的努力。今年3月1日开始执行的《武汉市城市综合管理条例》明确规定：“滥用职权，损害公民、法人或者其他组织合法权益的”，由所在单位或者上级部门、监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　最典型的莫过于此前引起网络热议的武汉城管“用眼神执法”，正是为了避免激化城管与小贩的矛盾；而今年发生在武汉的城管练摊事件，据称也是武汉城管希望从小贩的角度出发，来最终缓和执法中的冲突。

　　但“小贩诈尸事件”暴露出的问题说明，应对“管贩”矛盾，并不是对城管执法人员严加管理就能解决的。

　　小贩抱团，城管无可奈何

　　《中国经济周刊》记者8月6日晚再次前往武汉佳丽广场一带，体验了城管执法困境。

　　当晚9时许，离城管执法人员下班还有半个小时，记者看到，江汉路附近路面上摆满了小摊位，有卖鞋子、卖衣服、卖臭豆腐的。在佳丽广场附近，前后侧等多个方向都有小贩占道经营。其中，在广场对面的丁字路口，小摊位数量较多。多名小摊贩向记者直言，没有手续，不用交费，没有经任何单位和人批准，想摆摊就摆摊。

　　被问及“不怕城管执法吗”，一名卖饮料的小摊贩告诉记者：“我们搞游击战，城管来了我们就走，他们不可能一直都守在这里吧。”

　　另有一名小摊贩告诉记者：“我在这里摆了10年的摊子，跟城管都比较熟了，谁敢动我的摊子？”这名摊贩还表示，有些摊贩之间相互抱团，城管奈何不了。

　　武汉市政府有关方面对《中国经济周刊》表示，此次“小贩诈尸事件”的背后，就有一定的团伙性质。

　　而武汉市一名基层城管工作人员向《中国经济周刊》表示，除了小贩容易流动、难执法外，在执法过程中常常面临小贩无理取闹，甚至聚众闹事等抗拒执法行为，事态往往可能超出城管执法的范围。

　　身份和权限需要法律定位

　　对于城管执法难题，业界普遍归因于城管法律法规的缺失。有专家指出，解决商贩和城管的对峙，关键要“有法可依”，不能因同情商贩，就忽略了商贩违法违规的事实；也不能因商贩违规，就一抓了之。

　　在这方面，武汉走在全国前列。2013年3月开始施行的《武汉市城市综合管理条例》(下称“《条例》”)规定，禁止违法占用道路、桥梁、公共广场、地下通道及其他公共场所堆放物品、摆摊设点、销售商品。违反规定的，责令改正，暂扣其经营的物品和有关工具，并可以按占地面积每平方米200元的标准处以罚款。

　　对于类似“小贩诈尸”这类事件，《条例》规定，公安机关对阻碍城市综合管理行政执法人员依法执行职务的行为，应当及时制止，并依照有关法律、法规的规定立案查处。

　　《条例》施行以来，虽然武汉市在处理一系列类似事件时积累了一定经验，但小贩占道摆摊、堵住路口的情况在短期内依然大量存在，城市面貌与小贩生存仍然没有寻找到一个合适的平衡点。

　　对此，武汉大学社会发展研究所所长罗教讲认为，至今，国内尚未出台一部行政法层面的城管执法法律。而武汉出台的《条例》，在具体执法细节方面也难称完善。目前的城管执法权来源于各地方性法规、部门规章和其他行政规范性文件，不仅法律位阶低，内容各不相同，且有浓厚的地方色彩，内容也不够完善。解决商贩和城管之间的冲突，关键还是要从根源入手，首先解决执法权限和城管身份合法性问题。“这个问题解决好了，暴力执法和暴力抗法才能做到违法必究。”

　　此外，罗教讲认为，城市发展中也可以考虑为小商小贩留下合法的生存空间；还要从提高市民素质入手，提高各方守法意识，以减少城管执法中的暴力事件。

　　部分城市管理实践的创新和探索

　　市场化探索：城管外包

　　城市：广东深圳

　　广东深圳从2007年开始实行“城管外包”。在这一模式下，深圳市城市管理局和物业公司签订合同，将城管工作——包括设施巡查、清理卫生死角、协助综合执法等13项服务整体外包，但其中，“政府的执法权是否发生转移”、“政府购买公共服务的‘边界’在哪里”等一系列问题成为争论的焦点。2012年，深圳南山粤海街道承包城管业务的公司被揭发原来是一个“黑社会”团伙。今年5月，深圳城管局发布指导意见，要求参与投标的社会组织应以保安公司为主，服务过程擅自行使罚款等执法权将终止服务合同。

　　服务创新：商贩地图

　　城市：山东济南、浙江缙云

　　济南城管把服务作为解决城市各种“疑难杂症”的主线，化堵为疏，为瓜农编制“西瓜地图”、自行车地图、便民报摊地图、公厕地图、百个周末蔬菜临时直销点地图等，不仅让流动商贩有了“栖息”谋生之地，还方便了市民，城市市容也得到了保障。

　　机制探索：大城管

　　城市：江苏淮安、湖北武汉、山东德州、江西宜春等

　　2005年，山东德州推行“大城管局”模式，其最大的特点是管理、执法一体化，大城管局职权很大，“管天管地管空气”。2007年，江苏淮安也成立了由市长任主任、分管城建的副市长任副主任的城市管理委员会，下面设立办公室，由城管局局长任办公室主任，委员会下面相关的区和职能部门的领导任成员。但德州模式的效果过多依赖领导个人；淮安模式权力太小，协调成本太高。2009年，住建部指导在全国各地级市(或富裕的县级市)统一建立城市综合管理委员会，由市长任“一把手”，统筹各职能部门。

　　执法探索：四权分离

　　城市：陕西西安

　　西安莲湖区城管执法局实行“四权分离”之后，检查权由局督办中心统一行使；调查权由各中队按督办任务行使；处罚权由中队法制员、局法制科、分管副局长三级审查行使，对案情复杂和处罚超过5000元的还要召开案审会；强制权交由莲湖区法院城管巡回法庭行使。同时还出台规定，收回各中队的空白法律文书，取消了罚款票据，当事人只凭正式的处罚决定到指定银行缴纳罚金，这就从源头上防止了乱罚款。

　　科技探索：数字化城管

　　城市：北京、辽宁沈阳

　　沈阳数字化城管系统把城市管理区域划分成若干个万米大单元网格，把城市管理的对象划分为部件和事件：部件即所谓的市政设施、固定设施类，比如交警设施、市政设施、井盖、路灯等；事件就是自然或者人为因素导致破坏的情况。全市400多名数字化城管监督员，每天在自己的责任网格内进行巡查。

　　“三无”缺陷令城管既“先天不足”，又“后天失调”

　　城市管理必须变“行政执法”为“服务”

　　中国社科院社会政策研究中心秘书长 唐钧

　　城管自有其几乎是与生俱来的三大缺陷：没有条条领导，没有法律依据，没有服务职责。其中既有“先天不足”，又有“后天失调”。但是，这样的一个“三无”部门，同时又是一个以没收、罚款等强制性手段与社会打交道的“执法部门”。因此，从某种意义上说，城管执法部门的设立，本身就是引发冲突的原因。

　　缺乏统一管理存在“失控”风险

　　城管执法部门，主要在市(直辖市、计划单列市、地级市、县级市)和县(区)这两级设立。再往上，在中央和省级，似乎并不存在城管的条条领导和上级部门。

　　回顾历史，上世纪90年代初，关于市场管理，有“N顶大草帽管不了一顶破草帽”之说。为了管好“破草帽”，一些地方政府就将一部分政府部门的行政执法权剥离出来，专门成立一个机构来进行“综合管理”，于是就有了事业单位性质的城管执法机构。进入新世纪，有些城市将城管执法正式列为地方政府的职能部门，其工作人员也转为公务员编制。近年来，可能是为了“维稳”的需要，城管执法部门迅速普及到县一级。

　　从以上的历史回顾中可以看到，“城管执法”这个政府机构是地方政府自行设立的。与其他政府部门不同的是，城管执法在国务院与省级的政府机构设置和职能配置中并没有其位置，甚至也没有挂靠在中央或省级某一政府职能部门之下。在中国政府行政体系中，这不能不说是一个比特殊国情更特殊的市情和县情。通常，在中国，没有条条的统一管理，可能就意味着有“失控”的风险。

　　城管执法没有合法性滋生乱象

　　“城管执法”在国务院中没有相应的位置，其原因恐怕是要为建立这样一个政府部门找到法律依据有点困难。在《国务院组织法》中规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定。”要由人大通过建立“城管执法部门”，这应该是一件“很麻烦”的事情。何况，“城管执法”涉及的都是城市基层管理中的琐碎小事，说起来似乎也没有必要惊动国务院、省政府和全国人大、省人大。所以在历次政府机构改革的“三定方案”中，从未提及“城管执法”这个机构。

　　如此看来，城管执法的设立并没有法律依据，这是说城管执法没有关于其法律地位以及执法手段和执法程序的法律规定(编者注：目前我国还没有一部针对城管执法的法律规范，城管执法仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件，一些城市出台了城市管理条例)。没有合法性，也导致了对这个部门的经费拨款有难处。于是，很多地方的城管执法机构是靠执法罚没款物来实现自收自支的。在人手不够的地方，还大量聘用“协管”，他们工资福利的来源更是一笔糊涂账。当行政执法与部门利益，尤其是切身的经济利益挂钩时，不产生种种乱象才是不正常的。

　　“坏事”都摊到了城管执法部门头上

　　“城管执法”有一个最奇怪的特点，就是其职责中完全没有服务的内容。在政府机构编制中，除了国防、外交、财政、税务等直接服务于国家的职能部门以外，其他各部门都会有明确的服务对象，譬如教育部门服务于学校以及教师、学生；卫生部门服务于医院以及医护人员和病人；人力资源和社会保障部门服务于企业和劳动者，等等。即使是公安部门，也突出“有困难，找警察”的服务宗旨。这些政府部门首先是为社会、为公众提供服务，然后在服务的基础上进行必要的行政管理。

　　但是，城管执法不同，完全没有服务的职能，只有任务性、应急性的硬性管理(“管你”)职能。从一开始，城管执法的行政行为就与带有暴力性质的没收、罚款相关。继而，地方政府就把其他部门行政执法中的种种难题都作为“任务”塞给城管执法，最后导致暴力城管、暴力拆迁、暴力截访等当代城市管理中的“坏事”都摊到了城管执法部门头上。当城管执法部门人力不够时，各种名目的“协管”混入了这支执法队伍，更导致城管的鱼龙混杂，这就是“出事就是临时工”的事实真相。

　　变“城市管理行政执法”为“城市管理服务”

　　城管的“三无”特点，源自中国各级地方政府的政绩观。据媒体报道，中国居然有183个城市提出要建立“现代化国际大都市”。一些地方领导一拍脑袋就主观臆想出很多可称之为“城市洁癖”的怪招。

　　社会学家吉登斯指出：“城市属于谁？一方面，城市是‘都市魅力’的会聚之所，有令人眼花缭乱的时髦餐厅、酒店、大厦、机场和剧院，为新全球经济的建筑师和管理者光顾。随着全球化的扩张，这一部分‘城市用户’的人口将继续增长。而另一方面，成千上万生活在经济增长边缘的‘城市用户’对城市所拥有的权利同样重要，但却通常不受重视。外来移民、穷人和其他下层人口在世界都会中正逐渐占据越来越醒目的位置。”

　　城市的首要功能应该是让城市居民安居乐业，而摆摊贩卖则是城市平民最常用的谋生手段。但是，在城市的政府领导心目中，城市应该是整洁的、畅通的，有秩序的，这样的追求本来不错。但如果将这样的追求与市民的需要对立起来，甚至将其发展成为一种“零和游戏”，矛盾就不可避免地产生了。

　　关键的问题是，国际大都市是否绝对不允许有小商小贩的存在？事实似乎并非如此。在国外的大都市中，“占道经营”的咖啡座或冷饮摊是常见的风景，报刊亭、小吃摊、水果摊、蔬菜摊……也比比皆是。当然，在通衢大道上摆摊设点通常也是不允许的。这样的秩序一般由巡警来维持。有时候，小商小贩也会在大街上出没，但警察一来他们就自动转移，警察也不会追逐，采取的是“睁一眼、闭一眼”的态度。这种“猫和老鼠”的游戏，在香港叫“走鬼”。

　　中国城市的政府领导不知为什么这么执着，甚至有的城市连报刊亭都要取缔。中国有个古老的习俗，砸别人的饭碗，不给人留生路绝对是不道德的，而如今政府给城管规定的职责，就是不留生路地砸人饭碗，这就是城管不受人待见的根本原因。城管是被政府驱使走上第一线，形成了与小商小贩间你死我活的“零和游戏”，不解开这个结，最终受到伤害的是政府的形象。

　　所以，城管的问题并非赵阳这样的“职业精神”就能够改造过来的。要使中国的城管走出困境，必须变“城市管理行政执法”为“城市管理服务”，弥补上述“三无”缺陷，来个彻头彻尾的根本改革才行。