美国政府将管理职能下放 分工细致责任明确(2)

　　管理职能“本地化”

　　美国的行政层级大体划分为联邦、州和市县3级，地方政府只要不违背宪法原则及上级行政部门的基本规制，在日常管理中可拥有较大的“自主空间”。在行政职权大幅下放的情况下，政府管理职能也就体现出很大的“本地化”特色。

　　“本地化”的政府管理有一定的优越性。一方面，由于地区性的问题与地方政府和当地民众的利益紧密相关，地方政府能够集中手中资源，有针对性地推行行政管理和社会建设。当地民众也可以向地方政府提出具体要求，譬如对某一路段的路面进行整修，社区内需要哪些教育和文化设施建设等。

　　另一方面，“自主管辖”有利于快速应对社会问题。美国的消防队主要由社区居民自愿参加，经过培训和考核后上岗。由于是维护自身家园的安宁，消防队的责任意识较强，而且其管辖范围也不大，利于快速出警并消灭火患。美国各州及市县也都有自己的警察队伍，他们在维护社区安全方面发挥着主要作用。记者租住的房屋位于白人中产阶层聚集的社区，有一次，县内大批持枪特警来到社区，挨家挨户查问情况，原因是几分钟前有一名身份可疑的黑人男子闯入了社区。这种集中优势警力快速处置突发事件的方式，对潜在的犯罪行为构成有效的威慑。

　　当然，“本地化”的政府管理也容易滋生弊端，那就是导致两极分化，不易均衡发展。由于居民纳税是地方政府财政的一大来源，加之美国人喜欢择邻而处，这导致越是富人聚集的社区，其基础建设及配套设施便相对完善，而穷人集中的地方就因缺少财政基础而发展乏力。譬如，美国人十分重视对教育的投入，父母均希望将孩子送到重点学校就读。弗吉尼亚州阿灵顿县有所“传统小学”，由于是对全县招生的重点小学，很多父母都希望将孩子送进该校。受招生规模的限制，该校不得不采取“摇号”方式，抽签选择排队的学生入校就读。

　　此外，“本地化”管理容易产生过度多样化的地方规章。譬如，马里兰州签发的驾照有效期是5年，而邻近的弗吉尼亚州签发的驾照却是1年有效，弗州居民不得不每年都到车辆管理局办理驾照延期。即便是在弗吉尼亚州，不同的县对车辆挡风板上的贴纸的规定也有不同。除了统一需要的检测过尾气的“安全”贴纸外，阿灵顿等县还要求张贴已缴纳过汽车税的贴纸，而紧邻的其他县就没有这一要求。记者一次在加油站修车时，修车工人就对此“怪异”的做法表示抱怨，因为过多的贴纸会在汽车挡风玻璃上留下难以抹去的痕迹。

　　行政规章有法律基础

　　美国是一个三权分立的国家，政府按照宪法赋予的权力对行政事务进行管理，其内容包含三个方面：一是推行国会通过的各种法律，二是基于专业管理经验拟定各种行政规章，三是协助法院快速解决出现的司法争端。其中第二项内容多与行政审批相关，对实践检验成熟的行政规章，政府可推动成为法律。

　　1887年，为遏制铁路过度建设造成的恶性竞争和资源浪费，美国成立了州际通商委员会，这成为出台行政规章的最早起源。此后随着政府对社会经济活动干预的加强，享有立法权、行政权和司法权的独立行政机构大量涌现，至1946年发展到200多个。与此同时，美国的公务员队伍不断扩大，行政活动范围愈加广泛，导致出现公众权利受到侵害的现象，美国社会和法律界迫切要求对独立机构和政府的行政活动加以规范化和法律化。

　　在1945年麦卡兰—沙莫纳法案的基础上，美国国会于1946年通过《联邦行政程序法》，这成为政府部门拟定行政规章、行使某种立法权力的法律基础。该法共12条，主要规定了机构制定法规的程序和行政裁决程序，内容涉及如何制定行政规章、保证行政裁决公平、限制制裁、进行司法审查、保持听证官独立等问题。《联邦行政程序法》是美国最重要的行政法规之一，也是世界最完备和最有影响的一部行政程序法典，许多西方许多国家将之作为行政程序法的蓝本。

　　小政府与大政府之争

　　时至今日，美国政府行政规章涵盖的范围已延伸到社会生活的各个领域。政府将电力、电话和煤气等垄断性行业，以及涉及能源生产和分配、银行与金融活动等关键领域都列入行政规章管制范围。除了旅馆和出租车这种个体业务外，有80多种不同职业被法律规定要发给执照，即通过行政审批或许可，其中包括鸡蛋分等员、驯狗员、剪草工和泥瓦匠等。

　　在美国，一部分人认为，政府出台的行政规章愈细致，愈能促进社会的良性发展，因为这些规章能够树立明确的行业规范，从而提升社会活动的专业化。但也有人反对政府的手伸得过长，认为这是“大政府”的表现。譬如，美国国际贸易委员会作为一个“准司法联邦机构”，可以负责判断进口对美国工业造成的冲击，并且对倾销和侵权等不公平贸易行为采取措施。该委员会实际上“外包”了政府职能。

　　在美国大选进行得如火如荼的今天，“小政府和大政府”的争论也再度进入了人们的视野。共和党在党代会上抨击奥巴马政府大包大揽，奥巴马在日前举行的民主党代表大会上予以反击，称不能眼看华尔街的金融机构崩溃和底特律的汽车行业倒闭。“拉登已死，通用依然健在”，成为民主党彰显政绩的口号。

　　美国政府在行政规章问题上，不仅面临社会的批评，也受到国会的影响。国会一些议员常以“国家安全”为由，反对外国投资的进入。实际上，会否威胁美国国家安全虽是美国联邦政府设立的外国投资安全审查委员会对外国投资展开调查的基础，但相关调查只占很小的部分，绿地投资不在审查范围，审查只针对控股型并购而非所有的并购交易，每年受理的案件不足并购总量的10%。2010年，美国政府审查的交易数量为79件，其中12起调查导致外国投资方放弃交易。

　　美国虽是世界上最大的发达国家，法律建设也相对完备，但在国际政治和经济活动加剧变化和深入调整的时期，如何发挥行政规章的功能，更有效地履行行政职能，推动社会的协调发展，对美国政府也是一个深刻的命题。(本报驻华盛顿记者邹强)