盘点外国“大交通体制” 美国最早进行交通改革(2)

　　俄罗斯：连接亚欧的国际交通枢纽

　　以重工业为主体的产业结构，使俄罗斯对于交通运输系统的依赖性较强。俄罗斯地域广阔，石油、天然气资源丰富，对外贸易发达。其“综合运输”这一概念的提出，可以追溯到前苏联时期。

　　1955年，前苏联就成立了“综合运输问题研究所”，对各种不同运输方式之间的衔接等问题进行理论研究。但直到2004年3月的俄罗斯联邦总统令《关于联邦执行权力机关的系统和结构》，才撤销了原俄联邦交通部、俄联邦邮电和信息部、俄联邦运输部，成立了俄罗斯联邦交通运输与通讯部，开启了交通的“大部制”改革。

　　2007年9月，第1274号俄罗斯联邦总统令确立了俄罗斯联邦交通运输部的成立。俄罗斯联邦交通运输部统领该国的综合交通运输体系，下辖6个重要部门，分别是：俄罗斯联邦交通运输监督局、俄罗斯联邦航空运输署、俄罗斯联邦公路署、俄罗斯联邦铁路运输署、俄罗斯联邦测绘与制图署、俄罗斯联邦海运河运署。

　　这6个直属机构中又分别设立事务监督处、设备维护处、运输安全处、特别项目处、法律保障处等等执行具体事项的业务处室，各处室专业分工明确，所属职责范围清晰，便于系统管理。涵盖航空、铁道、公路、海运以及交通运输监督、测绘与制图署的综合运输交通体系格局，使俄罗斯逐步担负并成为连接亚欧等国国际交通枢纽的重要国家之一。

　　2011年11月8日，时任俄罗斯总理的普京在出席全俄交通工作者会议时强调指出，未来10年俄罗斯将迎来大交通的全面发展。目前，交通运输业在国家经济结构中所占比重巨大，其中交通运输行业的从业员工就有330多万人，每年创造的产值占全国GDP的6%。

　　今后10年，俄政府将会向交通领域加大投资力度，并鼓励社会建立多种投资渠道，弥补财政资金不足，全面提升航空、铁路、公路、港口等的设施建设和运营安全保障，全面加速俄罗斯综合交通运输体系的建设。

　　他山镜鉴

　　从上述这几个国家持续推进大交通体制改革中可以看出，为了促进本国经济的快速发展，依据本国的优势资源和特殊地理位置，从总体上统一规划整个国家的交通运输体系，逐步从分散的交通管理向集中的大交通管理推进，已成为国际上越来越明确的交通管理趋势。

　　这些国家大交通体制改革的最终目标，就是通过对交通问题的通盘考虑，解决由于政府职能交叉，出现的多头管理或缺位管理而造成的管理机制不顺畅、交通运输过程不协调等突出问题，进而通过有效的调解和统一的部署，实现交通运输跨越不同区域、不同国家、不同大洲，达到“门对门”直接运输的最经济、最快捷效果。其有益经验至少有三条。

　　强调决策权与执行权的相对分离。不论美国、日本还是俄罗斯，在大交通体制改革过程中，均实行将各种运输方式归口于政府一个部门集中管理，实行“统一管理决策，分部门行业执行”的行政管理体制。在大部制框架下，中央政府部门对社会进行宏观管理，在本部门又均设立种类完善的各个具体业务局、署、厅等相关单位，分管并执行相关对口行业的具体业务，并与地方建立良好的协作关系，代表中央政府主管本行业运输方式的建设与日常管理，其业务自主性和独立性均有较大的发展空间。

　　决策权与执行权的相对分离，从基础上解决了制约社会经济和运输生产力发展的体制性瓶颈问题，使地方交通管理政出多门、职能交叉繁杂、分割严重、执法主体众多等问题，得到了有效解决。

　　制定完善的交通法律法规。在强调决策权与执行权相对分离的同时，尽可能地将交通管理所涉及的各种政策、文件都以立法的形式确定下来，这就使交通法规的执行部门在执行任务时有章可循，有法可依。

　　例如，日本近50年来颁布了《日本国有铁路法》《道路整备紧急措置法》《禁止垄断法》《海上运输法》等多项和交通规划建设相关的法律法规，涉及到交通行业的各个方面。俄罗斯在实行国家铁路改革的第一阶段开始，就严格制定、补充、修改了一系列的相关法律法规，这些法律文件得到了国家杜马批准，由总统颁布执行。美国是联邦国家，不同的州有自己独立的立法、司法和行政管理制度，因而每个州都有自己的交通运输法规，但这些法律法规制定的基本原则均是源于联邦政府相应交通运输法规中提出的要求。

　　坚持可持续发展的生态环保理念。国外发达国家积极进行大交通体制改革的过程中，均十分注重在交通资源要素配置过程中的生态环保理念，在有效配置铁路、航空、公路、管道、海运等运输资源的同时，都将是否能够实现未来经济的可持续发展作为第一评判标准。

　　例如，美国从20世纪70年代后期就一直坚持走开发新能源，节约现有能源的道路，仅为可再生能源研制技术攻关项目，就提供了超过30亿美元的研究经费。资源稀缺的日本，在节能和环保方面，更给其他国家作出了表率。“能源节约——环境保护——交通目标”是日本在交通建设中一贯重视的思路。在交通建设上日本往往采取多方措施，大量运用环保材料，只为减少给公众带来的任何损害。

　　(作者：国家行政学院公共管理教研部李嘉美)