中国正经历史上最大规模人口流动 推动政府转型(3)

　　流动考问中国

　　——流动中的中国(下篇)

　　当下中国，比任何时候都更需要以顶层设计思维来完善“流动中国”的制度设计，推动社会改革。横向流动的解决之道在于：流动人口的治理逻辑必须让位于城市移民的权利逻辑，实现向“移民社会”的转变。纵向流动的出路在于：切实减小收入分配差距，培育壮大中等收入阶层，激活固化的社会结构，畅通底层群体向上流动的渠道，提升社会整体活力。

　　“移民社会”：打破户籍瓶颈，加快流动人口市民化

　　半月谈记者调查发现，当下城镇化发展内部“二元结构”的矛盾日益凸现，这种矛盾既包括城镇居民与流动人员及其随迁子女在生产生活条件上的差异，也包括城镇棚户区困难群体与大多数市民在社会资源分配上的差异。特别是住房、教育、医疗、就业等社会保障难题，持续困扰着城市流入人口。

　　先后当过水泥工、电工、电梯维修工的李明宇今年43岁，一家四口从河南迁移到上海已有10余年，至今租住在仅19平方米的老公房“格子间”内。李明宇说，大多数城镇的外来务工人员尚未成为保障房安居工程特别是公租房建设的受益者，实际操作中还存在户籍等许多条件的限制。

　　2012年底，京沪粤等地纷纷出台异地高考方案，均与户籍管理制度挂钩，设置了较高的门槛。这一结果与广大流动人口的期望相去甚远。他们对解决随迁子女在流入地读书主要有三个方面的诉求：一是放宽非户籍常住居民及随迁子女的认定条件，二是配套取消对随迁子女入托、上小学、参加中考的限制，三是尽快公布方案的具体实施时间。但目前从实际情况看，多数地方难以完全满足。

　　引导人口横向有序流动，关键是使人口分布与地区的产业布局、资源环境承载力相适应。现行的户籍管理制度已不能适应我国人口流动与城镇化发展的新趋势，应当逐步实行按城镇实际常住人口来确定资源配置的改革思路，特别是在经济体量大、就业机会多、公共资源相对丰富的地区，将流动人口逐步纳入城市的资源配置范围内。

　　传统的户籍制度，是以“饥馑时代”的商品粮供应为标准划分为农业和非农业人口，由此形成一整套管理办法，对农村人口进入城市设置了较高的“门槛”。复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远说：“这些人口中的多数长期居住在城镇中，但因为没有当地城镇居民户籍身份，不仅造成城市内部的分裂，也限制了城市化的进程。”

　　“最为根本的措施就是以城市移民政策逐步取代流动人口管理政策，实现基本公共服务的均等化。”复旦大学移民政治与城市基层治理研究专家熊易寒认为，流动人口的治理逻辑必须让位于城市移民的权利逻辑，用公共服务资源作为流动人口红利的补偿，使其享有与原居民同等的公民权利。

　　户籍制度改革是一个难度很高的系统工程，与户籍制度相关联的社会福利体制、公共服务体制、农村土地制度、中央和地方的财政体制，以及不同行政区管理的分割相互嵌套缠绕。只有逐步解开缠绕在城市户籍改革上的“绳结”，才能实现从城乡二元结构的制度架构转向城乡整体发展的制度架构。

　　所以，以户籍制度改革为杠杆，实现城乡制度框架的重构是未来改革的核心。具体的改革方略应分为四个相互依存的步骤：使城乡就业、教育培训、健康服务、居住住房等社会福利体制逐步和户籍制度脱钩；对非户籍流动人口渐进式地增加社会福利，逐步增加公共服务的属地化和均等化；通过周密的入户条件设置，有序扩大从外来移民到本地市民的逐步吸纳；推动与户籍制度相联系的城乡之间、区域之间的综合配套制度改革。

　　2013年1月19日，全国公安系统厅局长会议传出好消息，公安部将按照中央部署要求，以推进农业转移人口市民化为方向，以推动基本公共服务常住人口全覆盖为牵引，统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，区别情况，积极作为，会同有关部门有序推进户籍制度改革。

　　“公平社会”：激活社会阶层新结构，拓展纵向流动空间

　　梁漱溟曾说，向上创造就是灵活奋进，这是人类生命的胜利。曾获得奥斯卡多项大奖的电影《贫民窟的百万富翁》，亦宣示了一种穷人向上的梦想。

　　然而，最近网络上的不少舆论却引起了很多人的反思：农民工的孩子还是农民工，寒门难出贵子。草根社会群体很少有机会成为富人，“拼爹”社会里“屌丝”实难“逆袭”。

　　流动中的中国，草根阶层占据“半壁江山”。如果他们不能实现向上流动的梦想，贫富差距不断扩大，压力和不满就会在社会底层集聚。打破户籍限制，推进流动人口与本地市民公共福利均等化的同时，如何保障社会底层的流动人口有更大更自由的生存发展空间？

　　2012年11月29日，中共中央总书记习近平在国家博物馆参观《复兴之路》陈列展时阐述了他对于“中国梦”的理解。对于很多草根而言，“中国梦”的实现或许就是能够“平视”那些长久以来“仰望”的东西，能够凭借自身的拼搏和才华改变命运。2012年最火的娱乐节目如《中国梦想秀》《中国达人秀》等都在努力营造这样一种向上流动的可能氛围：个体命运引发的围观与反思，最终成为推动社会变革的重要力量。

　　不可否认，一个流动性强的社会，容忍度就会高一点；流动性比较弱的社会，容忍度就会比较低一点。研究发现，社会不能容忍的关键并不是贫富差距，而是社会缺乏流动性，是贫富差距背后的不公平。比如垄断性行业的过高收入、体制内外单位的资源分配不合理、权力部门的渎职懈怠、富人的骄奢淫逸等等。

　　社会底层的人口不能通过合理的制度性安排实现向上流动，由此造成的断裂是社会不能容忍的。贫穷本身并不可怕，贫穷被阶层性地固化下来、被代际性地转移下去才会产生问题。只有重视贫富差距背后的制度问题，从而继续推动改革，才能有助于实现更加公平、健康和有序的阶层流动和社会发展。

　　专家普遍认为，激活社会阶层新结构，就是不断形成橄榄形的稳定的社会结构。为此，应从三个方面着力：第一，应继续推进新型工业化，在一定阶段内或者在一定区域内继续推进劳动密集型工业的发展，以提供更多的就业岗位；第二，清理针对流动人口的各种不公正的就业政策，建立城乡统一的医疗和养老保障体系以及覆盖全体居民的最低生活保障体系；第三，打通教育、人才遴选、创业等向上流动渠道，破除垄断行业壁垒，着力营造公平竞争的市场环境。

　　2013年1月16日，陕西省委书记赵正永透露，今年陕西将从一线工人和普通农民中选拔干部，并探索从一线选拔干部。猛将多发自卒伍，干部之门向工农敞开既可以不拘一格选人才，也为基层向上流动打开了通道。

　　在破除垄断壁垒方面，应在产品市场和劳动市场上营造公平竞争的市场环境，缩小由垄断形成的收入分配不公和发展机会不均等。法国图卢兹第一大学产业经济研究所高级访问学者陈钊教授说，政府应尽量避免对市场的直接干预，同时，在劳动力市场应将提高社会底层流动人口的教育培训水平作为长期而根本性的对策，着力解决外来农民工的“能力贫穷”问题。

　　如今，广东省已连续两年推行“圆梦计划”，1万多名新生代外来务工青年在有关部门和社会资助下，享受以远程教育为主的高等学历教育。广东团省委副书记陈宏宇说，外来务工青年们有梦想、有激情，但面临着各种生活和事业发展的压力，“圆梦计划”就是要为他们打开一扇向上的窗户。

　　除了学历和岗位技能培训，一些沿海发达地区已开始探索对农民工进行城市文明素养的可持续培育。近年，浙江宁波市北仑区向所有外来务工者发出“学习总动员”，建立了200多个“新市民”读书会，区政府给每个“新市民素质工程点”都设有一个流动读书站。

　　“民本政府”：创新社会政策设计，推动政府转型

　　2012年底，京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市开展了PM2.5和臭氧监测。通过这一渠道，人们看到了一个严峻的事实：一些大城市的空气污染指数都在三级以上，污染源以生产生活中大量的煤油燃烧排放污染物为主。问题由此浮出水面：大规模的流动人口聚集，让一些城市不堪重负，衍生出包括环境污染等在内的大城市病。

　　这考问着政府，该怎么办？专家指出，创新社会政策是求解流动之困的关键，推动政府职能转变、规范政府行为、缔造真正意义上的“民本政府”则是解决包括环境危机、治安危机等在内的流动中各种社会问题的总钥匙。

　　首先，政府部门必须做好引导人口合理流动的规划。特别是针对东部沿海发达地区和各地人口聚集度高的大城市，在一段时期内要努力制定和完善相关的社会、经济政策，推进人口问题的综合治理，加强环境保护和资源利用的整体规划，缓解人口和经济增长与资源有限性之间的矛盾。要通过实施合理的产业布局，改善城乡发展环境，抑制经济增长中的负效应。

　　复旦大学世界经济研究所所长华民认为，当前，中央决定对渤海湾、苏北、海西、海南岛和北部湾等中国沿海地区进行战略性开发与发展，这意味着我们正在按照客观经济规律把人口与其他各种要素分散配置到更多具有贸易机会的沿海地区。其好处是有助于从宏观上提高资源配置效率，缓解部分东部沿海地区人口与资源配置压力。

　　其次，发展教育是流动人口综合治理的长远之策。教育部“长江学者奖励计划”特聘教授、上海经济学会副会长袁志刚说，劳动者就业机会与收入的扩大主要通过两个途径：一是通过政府在税收再分配上做文章；另一个更重要的途径是政府加大教育投入。如增加高等教育中公费教育人数的比重，加大对低收入阶层的教育扶助，完善教育投资信贷市场等。

　　第三，注重社会保障制度设计的均衡性。逐步弱化收入再分配的企业责任，强化政府责任。复旦大学公共经济研究中心副主任何立新认为，要调整财政支出结构，发展能吸纳农村剩余劳动力的产业，建立覆盖城乡居民的社会救助制度以及促进城乡劳动力流动的社会保险制度；要加强财政对就业困难者以及低收入者的补助力度。

　　第四，推动政府职能聚焦在生产“公共品”上。任远认为，目前我们的社会治理主要是依赖政府，但当下中国的流动“梗阻”意味着政府不应把大量的税收资源一味用于产业升级，而应该回归政府应有的职能，将主要资源用于生产公共品，如发展教育、医疗、社保等。(记者 徐寿松 俞菀 段羡菊 黄豁）