专家谈机构改革职能转变：行业协会非“二政府”

　　对话嘉宾：宋晓梧，中国经济体制改革研究会会长

　　方栓喜，中国海南改革发展研究院公共政策研究所所长

　　胡颖廉，国家行政学院社会和文化教研部，管理学博士

　　于学荣，江苏省餐饮行业协会秘书长

　　长期以来，一些行业协会在坊间被戏称为“戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子，供官员兼职的位子。”新近出台的《国务院机构改革和职能转变方案》（下称《方案》）提出，改革社会组织管理制度，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。探索一业多会，引入竞争机制。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。

　　在《方案》的指引下，行业协会如何建立健全组织结构和管理体制，发挥作用“迎来春天”？新华网记者近日与多位专家学者展开一场深度对话。

图为宋晓梧。（由本人提供）

　　社会组织为何“官办、官管、官运作”？

　　【新闻背景】近日，有网友爆料称，新一届陕西省书法家协会“领导阵容庞大”，主席、常务副主席等加起来足足有64人之多。据媒体核实，除去2名兼职秘书长，该协会新近选出的主席、常务副主席、副主席、名誉主席、顾问以及秘书长加起来一共52人，另有10名副秘书长，协会领导数量高达62人。如爆料人所说，上述成员中不乏在职及退休政府官员。

　　在被媒体曝光后，陕西省书法家协会宣布精简机构，调整机制：将原先16个专业委员会精简至10个，并在全国书法团体组织中首次启用主席团、秘书长的领导层淘汰机制。

　　某行业协会工作人员告诉记者，一些部门领导退休，首选去下属社会组织当会长或法人代表，已成一种“惯例”，组织中的员工，不乏子女亲戚，裙带关系纠缠不清。

　　新华网记者：为什么会产生这种现象？按照机构改革方案，实行政社分开、引入竞争机制后，是否能改变上述行业协会存在的问题？

　　宋晓梧：类似“豪华主席团”的现象在行业协会中是普遍存在的。这是因为过去要照顾方方面面的关系，争取各方面对社会团体的支持。

　　其实问题的关键也不在于书法家协会这类社会组织有多少副主席、常务理事，而在于这些副主席、常务理事是如何产生的。如果实际上是业务主管部门行政指定的，那就失去了协会的社会组织属性，变成行政主管部门变相安排人员和拉关系的途径。

　　现在的问题是官员和退休官员太多，又按行政级别而不是书法水平安排他们在协会中的职务，真正靠书法度日的反而无一席之地。如果实行政社分开，进而引入竞争机制，这类问题自然就解决了。

　　目前我国社会组织的发展严重滞后，“经济这条腿长，社会这条腿短”，很大程度上是由于社会组织管理滞后。社会组织绝大多数存在“官办、官管、官运作”的问题，迫使政府在社会和经济管理方面维持“管得过宽、管得过细、管得过死”的局面。如果各个社会组织不能真正成为他所代表的社会成员团体利益的维护者，我们的社会对话机制就是扭曲的。

图为方栓喜。（由本人提供）

　　行业协会不是“二政府”，也不是中介组织

　　【新闻背景】2012年底，广州市政协组织的一项调查显示，广州全市657个社会团体中，有三分之二过去由党政机关主导成立，行政色彩浓厚，充当着部分行政机关“二政府”角色。据统计，我国现有的行业协会中，官办、半官办的占大多数。官办、半官办性质的行业协会一般是由政府职能部门筹办，或挂靠在政府职能部门名下。

　　今年两会期间，一位政协委员表示，承接政府审批权的社会组织包括行业协会、鉴定评审机构和各类社团，“二政府”便混迹其中，在公权力的“灰色地带”潜滋暗长。

　　于学荣：社会上一些人理解行业组织就是政府、事业性单位，还有的认为是企业。在工作中，制约协会发展的主要方面有：行业协会身份不明确，容易让社会理解为是政府、是事业性单位，还有的认为就是企业，究竟是什么？没有明确界定。

　　我认为，行业协会是参与社会管理的组织之一，是具有独立法人资格的组织，是社会主义市场经济中的行业经济组织的联合体，是服务组织。

　　新华网记者：《方案》明确提出到2017年基本形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”怎么理解行业组织的这一定位？

　　方栓喜：行业协会不靠政府也能够生存下来，也许还能够过得更好，主要在于为社会提供了有价值的服务。当然，现有行业协会确实还需要行业协会的领导架构、人事制度、治理模式做出很大的调整，以适应社会与市场的需求。

　　市场经济条件下，行业协会只有提供社会需要的服务才能生存下去，但在行业协会行政化的条件下，社会和市场生态被扭曲了。不靠高质量的服务也能够生存。行业协会只有去行政化才能给健康发展。实行政会分开、引入竞争机制后，不提供服务的行业协会就不会有人找，就逐步边缘化了。新体制取代旧体制是个大趋势。

　　宋晓梧：前些年，许多行业协会的章程，都把自己定位为政府部门联系企业的纽带和桥梁，还是政府的附属物。我想，从政府部门附属物转变为“依法自治的现代社会组织”还有一个艰难的转型期。

　　另外，行业协会是社会组织或社会团体。长期以来，也有一些人把行业协会是当成中介机构或中介组织，许多行业协会章程也明文规定自己是中介组织，这种定位也是不准确的。如何区别中介组织和行业组织？第一，看这一组织的基本服务对象是本组织会员，还是其他社会成员；第二，看这一组织的基本经费来源是会费，还是咨询服务收费。