专家：应赋予军队依法执行国内外反恐行动权力

　　浙江省举行反恐维稳演练。　王 振摄

　　核心提示 在推进国家治理体系现代化的进程中，反恐维稳是必须涵盖的重要内容。近年来，国内恐怖事件的日益频繁和不断升级也表明，恐怖主义已经成为影响国家安全稳定和经济社会发展的重要威胁。贯彻总体国家安全观，必须牢固树立反恐常态化思维，并建立形成支持常态化反恐的制度保障。

　　在近日召开的新疆维吾尔自治区第十二届人大三次会议上，古丽基娜·尼亚孜等15名代表共同提出“关于尽快制定《自治区实施反恐法意见》”的议案，让反恐立法再次进入人们的视野。会上，古丽基娜·尼亚孜认为，国家《反恐怖法》将在今年上半年出台，自治区也应配合国家法律的出台，尽快制定自治区实施反恐法意见。

　　去年10月27日，《中华人民共和国反恐怖主义法（草案）》提请全国人大常委会审议。这标志着中国即将成为又一个出台反恐专门法的国家。如果国家层面的法律能够尽快出台，那么，随之而来的地方反恐立法工作必将快速跟进，形成合力，推动我国反恐法制化进程。

　　专门法律是保障

　　事实上，“反恐”这个词是随着美国“9·11”事件的发生为国人所熟知的。“9·11”事件以来，以恐怖主义为代表的非传统安全问题日趋严峻，给国际社会的稳定和发展带来极大的威胁。由此，反恐斗争在国际范围内逐步上升到战争层面。

　　“9·11”事件发生后，包括中国在内的很多国家明确表示，支持美国的反恐行动。次年，中国迫使美国承认了“东伊运”为恐怖组织。差不多就在这个时候，我国成立了国家反恐怖工作协调小组；2002年，公安部成立反恐怖局，负责研究、规划、指导、协调、推动全国反恐怖工作；2011年8月，国家反恐怖工作协调小组升级为国家反恐怖工作领导小组。然而，这并没有阻碍国内恐怖主义的势头。去年5月6日发布的中国首部国家安全蓝皮书《中国国家安全研究报告(2014)》指出，在国际恐怖活动呈反弹之势的背景下，2013年中国境内恐怖活动再次呈高发状态，并呈现出向内地和重点地区发展等新特点。去年“5·22”新疆暴恐事件发生后的第3天，经中央批准，国家反恐工作领导小组决定，以新疆为主战场，开展为期一年的严厉打击暴力恐怖活动专项行动。

　　可以说，反恐早已成为一项长期性的斗争。俄罗斯早在1998年7月9日就通过了《俄罗斯反恐怖主义法》；联合国也曾在1999年12月9日通过了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》；美国在“9·11”事件发生后的一个多月，即在2001年10月26日通过了《反恐怖法》；英国和日本也相继在“9·11”事件后分别通过了《英国反恐怖、犯罪及安全法》和《反恐怖对策特别措施法》。相比之下，我国的反恐立法进程则缓慢许多，关于反恐怖主义的法律规定只是散见于法律、法规、部门规章之中。

　　近年来，随着我国境内恐怖势力的日益猖獗、恐怖活动的不断增多和破坏力的升级，我国反恐怖主义工作正在向实战化转型。但是由于没有系统明确的法律规定，目前在反恐怖主义过程中，仍然存在相关工作体制机制还不够完善、手段措施不够有力等问题，并没有对恐怖分子形成足够的威慑力和依法制裁手段，导致恐怖活动愈演愈烈。因此，如何把我国近年来在反恐怖主义情报、侦查、防范、应急等各方面积累的经验转化为一部专门的反恐怖主义法，完善我国反恐怖主义法律体系，就显得尤其重要。

　　有效防范是关键

　　长期以来，我国一直以决定、意见等形式针对不同时期的暴恐案件加强管理。如2011年10月，全国人大常委会通过了关于加强反恐怖工作有关问题的决定；去年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发《关于办理暴力恐怖和宗教极端刑事案件适用法律若干问题的意见》。这种“先出事、后出法”的事后处理防范机制往往因被动性过强，并不足以对恐怖势力形成长期威慑。2013年“两会”期间，全国人大民族委员会副主任委员吴仕民曾提出尽快出台反恐怖法，让打击和预防暴恐行为于法有据。法学出身的吴仕民认为反恐立法很有必要，包括惩处机制、预防机制都应当纳入法治轨道。

　　2014年10月27日，《中华人民共和国反恐怖主义法（草案）》提请十二届全国人大常委会第十一次会议审议。消息一出，关于中国是否将进入“全民反恐”时代的讨论开始升温。然而，正如中国现代国际关系研究院反恐研究中心主任李伟所说：“尽管中国面对恐怖主义威胁由来已久，但在采取更有效的反恐行动方面，中国或许仍处在起步阶段。”

　　草案最引人注意的一点莫过于在情报信息方面，规定建立国家反恐怖主义情报中心和跨部门情报信息运行机制，统筹有关情报信息工作，并对情报部门、基层情报力量、信息化管理、“大数据”研判应用、情报信息通报等内容做了明确。这表明，反恐法的出台也是借鉴国外经验的结果。

　　2004年，美国制定了《情报机构与预防恐怖主义改革法》，改革全美情报系统，并据此设立了统管全国15个情报机构的国家情报局，进一步加强对涉及恐怖主义的情报分析工作，实现信息共享；而印度2002年制定的《防止恐怖主义法》中，也授予负责侦听和调查的机构依法获取人力情报、技术情报及公开情报的权力。

　　2013年8月5日，美国情报机构截获“基地”高层人员谈论恐怖袭击阴谋的通信，触发美国在几天内关闭多处驻外使领馆。虽然美国情报机构一直无法确定具体袭击计划，但依靠准确及时的情报信息来防范恐怖袭击，的确是最大限度减少恐怖袭击损失的有效手段。如此例证屡见不鲜。

　　可以说，情报信息是反恐怖主义工作的关键环节。做好情报信息工作，才能最大限度地将恐怖袭击消除在发生之前和萌芽状态，避免恐怖活动造成实际危害。因此有专家分析认为，反恐怖主义情报中心有望借鉴国外立法经验，在反恐情报信息整合方面发挥作用。

　　武装力量是主力

　　除了对反恐情报信息工作进行规定，草案还对反恐工作体制机制责任、安全防范措施、应对处置、国际合作等内容进行了阐述。其中，第二章第十二条明确提出，中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，根据反恐怖主义工作领导机构的部署，防范和处置恐怖活动。也就是说，军队、武警、民兵都将在反恐行动中承担起重要职责。

　　2002年九届人大五次会议后，我国开始将反恐斗争纳入军队的职责范围。此后，军队开始承担起在应对非传统安全威胁等方面的任务。但是，这种任务主要集中在中国军队与有关国家军队在反恐领域举行联合军演、探索双边和多边联合反恐等层面。期间，我国先后与吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦等上海合作组织成员国举行了双边和多边反恐演习，与巴基斯坦、印度、泰国等周边国家举行了双边陆上演习和海上联合搜救演习，与英国、法国、澳大利亚、美国等国军队举行了海上搜救演习等。在国内反恐方面，直到目前，我国应对恐怖主义主要依靠两种力量：公安和武警。

　　面对恐怖主义日益猖獗的威胁，世界各主要国家逐渐认识到，军队的特殊作用不可替代，必须大力加强军队的反恐能力建设。“军队介入反恐，已经成为世界各国应对恐怖威胁的普遍选择。”国防大学教授欧阳维说。只有从战略高度将反恐纳入军队职责，才能对不断扩大的恐怖主义活动给予强有力的回击。而赋予军队依法执行国内外反恐行动的权力是实现这一职责的前提。（薛瑞薪）