学者探索三农现代化10年：世上最好的是农民(2)

　　失败的洛川实验

　　杨团的乡村实验的起点，始于陕西省洛川县旧县镇。

　　洛川县有20万人口，农民有16万人，地处中国西北黄土高原，2002年时，当地人均年收入不超过2200元，大概仅相当于大城市一个月的薪水。

　　当时，恰好国家在那里搞农村新型合作医疗试点。但杨团发现，国家的新农合，一般只覆盖大病，而对于洛川这样的贫困地区，农民的很大负担是日常小病。她于是开始着手设计一个新的医疗合作体系：在农民自愿的前提下，将原本交给政府的每人每年10元统筹卫生服务费，改缴给新成立的旧县镇农民医疗合作社，用作全镇的社区卫生统筹基金，覆盖社区卫生服务的所有成本。缴费农民在社区所享受的所有卫生服务均免费，药费和检查费按成本价收取。当地农民称国家试点为“大统筹”，社科院试点为“小统筹”，认为大小结合是最优选择。

　　但这项新体制对旧有的体制造成了很大冲击，2003年底，陕西省有关政府部门认为，洛川“小统筹”不恪守大病为主，借农民名义占用农民个人资金，有损农民长远利益，要求立即停止研究试点。

　　但杨团不死心：农民的支出没有增加，得到的服务好了，为什么不能继续？她几次回洛川，总有些村民拉着她闲聊，有的开心地说自家因为有了“小统筹”，就医买药省了不少；一些年纪大的干脆称呼她是“观音菩萨”。杨团感到了“责任和承诺”，“我总不能半路撂挑子吧。”

　　2004年，在英国国际发展部和爱德基金会的支持下，“旧县镇社区卫生服务试点”二次启动了，杨团还找到香港乐施会，募集资金维持着“小统筹”的运转。

　　为了避免与国家的新农合冲突，2005年，农医合发起了一场自愿缴费运动，每个农民在按照政府要求交纳新型合作医疗的10元钱外，专门向农医合另缴10元进入基金。号召发起最初，全镇农户中的52.33%都缴了费，占全部农业人口的39.70%(扣除在外打工人口44.12%)，缴费总额达54260元。这意味着，“小统筹”实验获得了常驻人口中绝大部分的支持。

　　然而，支持却没能延续。到2007年，农民的缴费率降到了11%。杨团四处走访，发现是因为社区卫生服务的质量下滑，农民对社区卫生服务不信任、不满意。为了挽回败局，杨团和课题组同事想了个办法，在随后3个月，采取多种措施对试点镇卫生院严格考核，可是，仍未奏效。

　　但这个结果并不意外。杨团说，旧县镇卫生院当时有26名在职人员，国家发工资的13人，上班的却只有8人，有处方权的只有3人。卫生院不能解聘国家人员，也无法将他们派往社区卫生站，只能为农医合的社区卫生服务站重新招聘。但两个体系在经营目标、人事制度、成本考量、管理运作、考核指标上完全不同，都由乡镇卫生院管理，“长此以往，为了机构的利益，卫生院长势必会更关注卫生院，而不顾农民的利益。”杨团说。

　　杨团想到的解决办法，是或改革原有的镇卫生院，或自办公益性的农医合卫生服务中心。考虑到改革原有机构的复杂性和困难性，小统筹选择了后者。但是，由于资金、人员、运转资金等条件的限制，社区卫生服务中心仅在短期内提升了“小统筹”的自愿参与人数，很快就因成本增大而服务质量下滑，杨团一度只能以研究经费中的劳务费独木支撑，却终究没有挽回败局。

　　没多久，乡镇卫生院院长换届，新院长没有与农医合合作的意愿，“小统筹”试点宣告结束。