中国控烟十年成效甚微 烟草官员曾放言控烟卖国 (2)

　　控烟背后的利益博弈

　　中青报近日发表评论说，吸烟及其危害无疑是一个重要的公共问题，控烟政策无疑是一项重要的公共政策。而政策制定涉及众多利益主体，它们从各自的利益出发，以各种方式相互发生关系。

　　据媒体报道，早在参加世卫组织的谈判时，国家烟草专卖局的一位官员就曾表示，“你们要控烟？我告诉你们，这是在卖国，你们是公务员，工资的1/10都是拿我们的钱！”

　　“控烟卖国论”固然可笑，但从中可以看出控烟背后的利益博弈。这位官员的惊人言论，主要是基于烟草对国家财政税收的贡献。《中国烟草业经济和财政效益再评估》撰稿人、中国社科院研究员余晖指出，烟草业对中国GDP的贡献不足2%，但对财政税收的贡献能够达到8%以上。2013年烟草行业全年实现工商税利9559.86亿元，比上一年增长约10%。全年上缴财政总额8161.22亿元，增长接近14%。时至今日，烟草行业一直都是纳税大户，在国家财政收入中的地位有增无减。

　　烟草行业有反对控烟本能。有媒体将这种本能总结为：“既体现在对《公约》履约时的消极，也体现在宣传上强调烟草业的经济意义，更体现在有意无意参与到整体性的控烟规划中，试图影响控烟政策的制定。”《公约》也提出，烟草业的利益与公共卫生政策之间存在无法和解的根本性冲突。

　　《控烟与中国未来》认为，烟草业阻挠控烟工作，是导致控烟效果不佳的根本原因。控烟难度大的核心在于与利益集团的博弈。

　　我国于2007年成立了由8部委组成的《公约》履约工作部际领导小组，其中工信部为组长单位，同时包括国家烟草专卖局、原卫生部、外交部等部门。其中，中国烟草总公司与国家烟草专卖局政企不分，合二为一。

　　工信部因其双重身份饱受指责。控烟与中国未来报告的主编之一、中国控烟办原主任杨功焕认为，“工信部既是主导部门，又管理着国家烟草专卖局，集两个对立的角色于一身，做出的决定难辨是企业决策还是政府决策”，“管理烟草生产的部门承担烟草控制的职能，这是我国控烟最大的障碍之一”。控烟人士普遍认为，国家烟草专卖局站在烟草产业利益一侧，进行反控烟的活动。事实上，国家烟草专卖局的一系列举动无法不让人质疑。

　　国家烟草专卖局从2002年起正式立项开始研究针对《公约》的对策，并在2006年成书出版，即《WHO<烟草控制框架公约>对案及对中国烟草影响对策研究》。该书被指反对控烟立法、淡化吸烟危害、反对在卷烟包装上印刷健康警示图片，声称不需对《公约》要求的在生效5年内全面禁止烟草广告、促销和赞助等方面作出相应行动。控烟人士认为其有为控烟工作设置各种障碍之嫌。

　　据媒体报道，在参加2010年在乌拉圭埃斯特角城举行的《公约》缔约方第四次大会时，作为观察员的控烟专家吴宜群介绍，由20人组成的中国代表团中，有5人来自国家烟草专卖局，占代表团人数的1/4，而对控烟持支持态度的卫生系统人员只有2人，且级别较低。在此次会议上，中国代表团曾试图阻挠通过《公约》第9和10条实施准则，这是涉及烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定。在遭到多数国家反对的情况下，最终中国代表团有前提地支持该准则通过。

　　破除利益羁绊是控烟关键

　　要实现有效控烟，必须下决心处理好公共利益和行业利益之间的关系。控烟工程的本质，是公共利益与烟草巨头利益的博弈，其成败得失均牵涉多重因素。所谓造成禁烟失败的因素，究其本质来看，有个核心问题待解：各级政府准备以多大决心来禁烟。可以说，难不在“控烟”，而在“下决心控烟”。

　　工信部、质检总局于2012年12月发布的《中国烟草控制规划(2012-2015)》坦言，烟草税收是我国财政收入的来源之一，在国家财政收入中占有一定比重。对于地方财政来说，更是如此，比如烟草产业的税收占云南省全部税收的比例高达半数以上，烟草产业是云南“最重要的支柱产业”。许桂华介绍，一些地方政府本应是控烟禁烟的推行者，却变成了烟草购买者甚至推销者，起到了相当负面的作用。

　　事实上，坚定禁烟的决心也不难，只要算清禁烟是亏是赚就好。禁烟要算清两笔大账：一是经济账，二是健康账。

　　先算经济账。乍一看，烟草行业是各级政府财政收入的纳税大户，实行禁烟会损及经济发展和政府财力。其实不然。清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授曾说，“虽然烟草产业在现阶段是‘纳税大户’，但是其付出的社会成本很大，‘净效益’已为负值”。统计数据显示，吸烟导致的包括医疗成本、劳动力损失等社会成本已经远远高于烟草行业的缴税总额、就业贡献等价值总额，其社会净效益已由1998年时的正1.5亿元骤降至负数百亿元，而且在未来20年这种社会负效益还会增大。

　　中国社会科学院研究员赵建文对“红红火火”的烟草行业表示担忧。他认为，烟草产业应该维持目前的水平，慢慢地让它走下坡路，最后让它萎缩，烟草产业不能再成为我们国民经济的增长点，它应该是一个夕阳产业，慢慢地变成一个没有前途的产业。

　　再算健康账。经济利益再重要，也不能以牺牲民众健康为代价。考虑全社会长远的健康问题，必须全面禁烟，政府应该下决心，逐步破除利益羁绊，这才是禁烟的关键。申英秀认为，中国如果希望降低每年死于吸烟相关疾病的人数，就需要对烟草行业采取更加强硬的态度。

　　与此同时，避免烟草业对控烟的干扰也很重要。有学者建议从国家层面理顺控烟机制。中国工程院院士钟南山指出，相互矛盾的主体隶属同一部门，根本不可能严格执行控烟，要注意切断政府和烟草企业的利益链条；根本上推进我国控烟工作，首先要把烟草生产者、销售者和控烟组织分开。原卫生部部长陈竺曾表示，国家对烟草业一些欺骗性的宣传活动，要有严格的监管，只有这样控烟工作才能真正实现。

　　今年5月31日世界无烟日的主题是“提高烟草税”。据悉，提高烟草税是目前最有效最重要的控烟措施。研究显示，卷烟价格提高10%，中低收入国家的卷烟需求会下降2%-8%，放弃吸烟的成年烟民增加3.7%，放弃吸烟的青少年烟民增加9.3%。虽然我国政府在2009年调整了烟草制品消费税政策，但除极少数高价烟外，其他卷烟价格都未发生变化，“调税不调价”未对烟草消费者构成实际影响。

　　中国医学科学院基础医学研究所教授、中国疾控中心原副主任杨功焕指出，理想的烟草税收应该占其零售价格的67%至80%之间，中国所属的世卫组织西太区国家和地区2010-2014控烟行动计划明确建议，到2014年，成员国和地区烟草税率应达60%以上。中国周边国家和地区也在逐步提高烟草税率，目前烟草税率缅甸为75%；泰国为79%；印度为72%，新加坡为64%，日本61%，而中国目前的烟草税率约为43.4%，远低于全球的平均水平。

　　江苏省盐城市疾控中心主任沈进进认为，“以税控烟”既可为国家增加财政收入，又能减少人群烟草消费量，对价格依从性高的青少年而言，意义更大，有着“一箭双雕”的效果。