制度陆续破冰 水污染索赔望有章可循(3)

　　游成龙介绍，在现行的诉讼法中，提起法律诉讼的必须是受害者或其代理人，但大多数情况下，环境污染的受害者由于数量众多或者法律知识各方面的问题，很难提起诉讼；但同时他也透露，相关立法部门正在考虑修改民事诉讼法，使依法成立的社会团体和机关有权提起公益诉讼。

　　目前我国已经存在数量可观的全国或地方性环境保护学会与环境保护基金会，“一旦诉讼法得到修改，为它们注入活力，类似的公益诉讼行为就值得推广，将会有效降低环境污染赔偿的难度。”游成龙对记者说。

　　然而，一些专家也指出，目前试水的公益诉讼大多有官方背景。此前，可以追溯到的公益诉讼成功案例是中华环保联合会曾在贵州提起公益诉讼，起诉一造纸厂排放工业污水并被立案最后胜诉，但中华环保联合会具有官方色彩。而在云南铬渣污染的案例中，虽然两家原告的NGO都没有官方背景，最后时刻也把当地的环保部门拉进来成为原告之一。

　　不过，在专家们看来，虽然分属民事诉讼和行政制度两大领域，但这两项制度创新在理念上也是有所“相通”的。

　　例如《办法》的第二十六条规定，“船舶油污损害赔偿基金管理委员会在赔偿或者补偿范围内，可以代位行使接受赔偿或补偿的单位、个人向相关污染损害责任人请求赔偿的权利。”在专家看来，这里的“赔偿基金管理委员会”可以代行使请求补偿的权利，就有点公益诉讼的意味。

　　甚至有专家认为，类似的损害赔偿基金模式，待成熟之后，也可以推广到污染索赔的其他方面，例如成立环境公益诉讼基金，缓解公益诉讼主体的民间组织较为孱弱的局面。

　　可借鉴国外经验建立标准体系

　　■建议

　　从根本上来说，游成龙表示，目前水污染索赔难的主要原因来自环境保护制度的混乱，牵扯部门多，但一些需细化的规定上又过于笼统，导致制度难以真正落实。“以噪音污染为例，不同的噪音污染可能分属环保部门、交通部门和铁路部门等不同政府部门管理，公民在受到侵害时很难找到有效的维权路径。”

　　而对《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》来说，仅船舶油污损害赔偿基金管理委员会，就涉及交通运输部、财政部、农业部、环境保护部、国家海洋局、国家旅游局以及缴纳船舶油污损害赔偿基金的主要石油货主等众多代表。

　　“虽然这种合作的背后可能经历过长时间的商讨博弈，最终《办法》能够出台已属不易。但因为牵扯多头，操作中一些问题就要细化。”游成龙说。

　　“主要是在一些具体细则上表述得不明确，例如第二十三条中，‘对索赔项目的调查核实’这一行为包含哪些内容，语焉不详。”游成龙说，“事实上这是一个悖论，站在学者和公民的角度，我们希望法律法规可以不断细化，使行政执法行为有法可依；但行政人员却更希望法律从简，以简化他们的实际工作。”

　　他阐释说：“即使是在船舶油污损害的范围内，收费也只适用于‘持久性油类物质’，而对‘非持久性油类物质’无效。这种细化的规定主要是由于基金制度本身的运作十分复杂，而我国目前尚没有权威的基金法，对基金的范围、来源、收缴和使用等重要问题作出详细规定，贸然将这种制度推行于其他水污染主体中，可能会造成意想不到的负面效应。”

　　周永章教授建议在解决水污染赔偿难的问题时，除了政府在行政制度和法律上的支持外，也要借鉴国外经验，如美国、加拿大等都有相当完善的船舶油污损害赔偿机制。中国的水污染赔偿问题需要有一个受法律认可的根据和一致的标准，有一套较为成熟的自然资源损害评估技术和赔偿鉴定体系。

　　据悉，美国通过制定《1990年油污染法》（简称《OPA1990》），建立了国内船舶油污损害赔偿机制，成为世界上船东责任限制最高、基金补充最多的国家。

　　根据《OPA1990》，美国建立了国家油污基金中心（NPFC）和溢油责任信托联合基金（OSLTF）。该基金来源包括政府拨款、向接受水上运输石油的货主征收款、向造成污染的肇事船舶收取的罚款、基金运作的正当收益等，分为紧急基金和主要基金两部分。明确规定了当地政府是国家自然资源的委托管理者即法人，管理者有权依据法律认可的自然资源损害计算方法计算出的结果对自然资源损害提出索赔，索赔的费用主要用于环境的恢复。同时，其中部分主要基金也用于研发油污对自然资源损害评估技术。

　●南方日报记者 谢庆裕 实习生 梅刘柯 阎彬