多领域改革突破：大部制提高效率 国企分红倒逼改革(3)

　　在改革中完善农地流转

　　对话人物

　　夏祖相 重庆市农委主任。重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，近年来，积极探索创新农业农村发展体制机制，先后在农村“三权”抵押融资、农民工户籍制度改革、“地票”交易、发展农村新型股份合作社等方面进行了探索。

　　近年来，随着城镇化、工业化推进，农业劳动力不断向外转移，农村空心化、农民老龄化趋势明显，迫切需要通过农村土地流转、发展新型农业经营主体等途径，创造农业发展的新活力。不过农地流转也存在诸多风险和难点，半月谈记者就其中的几个热点话题，与重庆市农委主任夏祖相进行了对话。

　　半月谈记者：规模农业、效益农业的发展有赖于土地流转，新型农业经营主体的培育也首先需要土地的规模化、集约化利用。那么在目前基层土地流转实践中，从“分散经营”到“适度规模经营”之变，到底能为农业发展带来什么？

　　夏祖相：在重庆这样的西部农区，我们发现，通过土地流转，一方面盘活了农地资源，改善了农村土地利用率和产出率较低的情况，使土地供需双方实现了较好对接。另一方面，也有利于农业产业发展和结构调整，有利于提高农民的收入。相较于过去单纯依靠种养业和打工收入，现在农民也有了像土地租金、分红、务农工资等多元化的收入来源。据初步测算，目前重庆全市每亩土地平均流转收益达到500元，土地流转收益总额可以达到50亿元。

　　半月谈记者：根据现行土地承包法，到2028年，我国大多数地区的农村承包地二轮承包将到期。我们曾到全国10多个省份调研，发现不少地方干部、农业大户和专家学者对二轮承包经营期限到期后政策走向有各不相同的看法，有农民因此担心失去耕地不愿进行流转、也有大户担心政策变化不敢持续投入。如何从制度建设上，消除土地流转的这些顾虑？

　　夏祖相：农村土地流转必须放在中国城镇化和农业现代化两个维度中考量。在城镇化过程中，对选择留在农村的农民而言，应进一步从法律层面明确土地承包经营权长久不变的具体规定，通过确权稳固农民的承包权；对于今后转户进城的农民而言，则要保障其土地财产权，探索完善的“人地分离”机制。

　　从重庆的情况来看，自2010年开始实施农民工户籍制度改革以来，截至2013年底，已累计有384万农民自愿转户。不少转户农民的土地以代耕、出租、入股等方式流转，土地没有出现大面积撂荒，农业生产总体平稳。这初步表明，通过提高农业比较效益，提高土地租金收益等方式，可以鼓励农民进行土地流转。

　　不过要从根本上消除上述顾虑，还必须从法律上明晰农民的土地财产权利，通过确权、登记、颁证等方式，把农民占有、使用、收益和处置其土地的各项权能落实，并加快研究和出台保持土地承包经营权长久不变和稳定的具体规定。

　　半月谈记者：伴随着土地流转加快，规模化的新型经营主体对资金的需求量越来越大。党的十八届三中全会提出，赋予农民对承包经营权抵押、担保权能。不少人关心，农村承包地抵押担保能否缓解农村金融“缺血”的老大难问题，同时这项改革对农地流转又意味着什么？

　　夏祖相：首先应明确，土地承包经营权抵押担保，实质上是以一定时期土地经营的农业预期收益去抵押担保。
作为全国统筹城乡改革的试验区，早在2010年，重庆就开始探索农村土地承包经营权抵押融资试点。经过近4年试点，重庆农村土地承包经营权抵押融资改革总体平稳，试点范围已经覆盖全市所有涉农区县，金融机构呆坏账率始终控制在安全水平，农民贷款主要用于发展种养业、林业、农副产品加工等，满足其产前、产中、产后资金需求。

　　从重庆实践来看，土地承包经营权抵押融资主要作用在于：一方面激活了承包地财产权能，带动农民土地财产有效流动，解决贷款缺乏抵押物的问题；另一方面，土地承包经营权抵押贷款与农户小额信用贷款相比，额度更大、期限相对较长，在一定程度上满足了农村专业大户、经济能人的资金需求。显然，这项改革对于缓解农村资金缺口大有裨益，同时也有助于推动农地流转，尤其是提升部分新型经营主体扩大经营规模的能力和积极性。

　　半月谈记者：我们在重庆农区调研发现，土地承包经营权抵押贷款主体多不是普通农户，而是通过土地流转形成规模经营的农业大户、家庭农场和农民合作社，这些新型经营主体贷款积极性更高，对资金需求也更大。但新型经营主体流转农民土地，向银行贷款，应该如何防范其中的风险，如何保障农民土地权益呢？

　　夏祖相：正如你所看到的，一家一户的承包地零星、分散，规模偏小，抵押价值低，这是不少地区推进承包地抵押贷款时，都会遇到的问题。在重庆的土地承包经营权抵押贷款中，贷款主体大多不是散户农民，而是规模经营主体。贷款抵押物也主要是土地流转后形成了一定规模效益的土地承包经营权。

　　随着我国农业经营方式不断创新，土地制度所处的宏观背景和微观基础都在发生深刻变化，农村承包地逐步走向“保障集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的新阶段，承包权与经营权分离的新型农地制度，有望为进一步解锁农地抵押难题创造制度基础：其一，承包户仍长期拥有土地承包权，保障农民“不失地”；其二，允许土地流转后的经营者将其持有的经营权进行抵押，不影响承包户与村集体的土地承包关系。

　　同时，承包地抵押融资门槛的放开，不仅是在政策设计上放开承包经营权抵押的限制，还应该完善配套机制，建立抵押贷款风险补偿基金、抵押担保、政策性保险等，形成多层次的风险分担机制，这样才能最大限度保障农民土地权益，推动承包经营权抵押融资健康发展。

　　半月谈记者：在土地流转过程中，一些地方出现了城市资本借机“圈地”，导致“圈田占地有后患、规模过大有风险、农地改用破底线、挤出农民无处去、套取资金搞运作”等问题，应该如何看待这种现象？通过哪些制度设计，能真正使资本下乡服务农业、服务农民？

　　夏祖相：我们应正确看待城市资本下乡对农业农村发展带来的影响，一方面资本下乡在整合农业要素、培育农村市场、构建现代农业经营格局等方面具有积极效应；另一方面，一些地方在资本下乡过程中，有企业“嘴上念着‘农业经’、心里算着‘土地账’”，出现了“非农化”“非粮化”等问题，应该加强引导，趋利避害。

　　那应该如何规范引导呢？我认为关键还是在于对资本直接经营农地“定规矩立门槛”，尽快从政策或法律层面因地制宜地对工商资本下乡流转农地的期限、规模、涉足领域设定明确的标准；对鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的领域进行明确界定；明确规定社会资本参与土地流转必须先交纳年流转租金一定倍数的资金作为“风险保证金”，防止企业中途退出，擅自改变土地用途及对土地进行掠夺性经营。

　　近年来，重庆在大足、梁平等部分区县，进行了大宗土地流转审查备案和预警制、土地流转风险保证金制等试点，对于规范土地流转行为、促进规模农业健康发展有积极作用。(记者 李松)

　　“三个置换”求解人的城镇化

　　对话人物

　　黄斌 江西省共青城市委书记，在共青城市推动“三个置换”改革，即在确保农民土地承包经营权不变的前提下，鼓励和引导进城农民以宅基地置换城镇住房，以土地承包经营权置换股份合作社股权或城镇社会保障，实行农民换股、换保、换房进入城镇，加快农民转移进城及市民化步伐。

　　推进农业转移人口市民化，是新型城镇化的核心任务。但进城农民如何能够在城市安居乐业？政府怎样保障他们与其他市民享受同等的公共服务？诸多难题仍然需要在实践中去破解。去年以来，江西共青城市开始进行“三个置换”改革，努力创造条件，让“人的城镇化”更顺畅。他们的改革是否顺利？最近，半月谈记者采访了这项改革的推进者——江西省共青城市委书记黄斌。

　　半月谈记者：应该说，“三个置换”是一个大胆的尝试，怎么想到进行这样的改革？

　　黄斌：党的十八大提出：“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”这为我们加快城镇化建设指明了方向。但现实是众多农业转移人口在城镇缺乏存在感，若即若离。不少农民进城赚钱后第一件事就是在农村老家翻建房子，但本人还要继续进城打工，“房子在家闲置，自己在外租房”，这种情况造成了极大浪费，也不利于农民融入城市。

　　针对这些情况，从去年8月开始，我们坚持政府主导、政策激励、群众自愿的原则，在确保农民土地承包经营权不变的前提下，积极稳妥地开展“三个置换”改革。按照试点先行、梯度推进原则，把2013年作为共青城宅基地置换的试点年，以置换政府统一规划建设的城市商品房为主。去年共有7个行政村、3511人递交了置换搬迁申请。经过审核和公示，有1300多位农民签订了整体置换搬迁协议。去年我们试点的目标本来是转移农民1200人，结果超过了这个数，可见老百姓进城生活的愿望十分强烈，积极性非常高。

　　半月谈记者：所谓置换，就是农民拿出自己享受的权益来交换市民身份，对农民来说有失有得，为什么还那么踊跃？

　　黄斌：这是因为我们的改革举措对农民而言含金量很高。农民虽然失去了宅基地，但获得了城镇住房，与此同时，农民还能获得多种实惠和选择权。比如，在户籍方面，进城农民可以办理城镇户口，也可保留农村户籍。如果办理城镇居住证，除了宅基地，农民可继续拥有土地承包经营权，享受农村计划生育、粮食直补、良种补贴等惠农政策。在社保方面，新农保和城镇居民养老保险、新农合和城镇居民医保、农村低保和城镇低保实现“三大并轨”，进城农民可自由选择医疗保险，农村和城镇的低保也实现互转。在农村产权制度方面，对农村集体土地和房屋确权颁证，并长久不变，按照“群众自愿，依法流转；市场运作、公司经营；结算到户、用于保障”的原则，以村为单位成立土地股份合作社，农户土地承包权作股入社，或统一流转，收益用于该农户缴纳城镇居民养老保险。

　　半月谈记者：看得出来，共青城推进这项改革的力度很大，投入也很多。实际上，投入的问题是“人的城镇化”中各地普遍面临的问题，是一大瓶颈，你们那里恐怕也面临这个问题。

　　黄斌：确实，随着农业转移人口规模的扩大，要享有与城镇居民相同的公共服务，必然要增加地方财政支出。根据共青城的实际情况，一个农业人口完全转移成为市民，政府在基础设施和公共服务方面的投入约10万元，对自身财力有限的共青城来讲，这是一笔非常大的投入。

　　以宅基地置换城镇住房为例，我们在市区中心地段开建“温馨家园”小区，这些住房将以每平方米1350元与置换农户差额结算，而当地商品房市场均价达每平方米3000多元。置换农户用农村房屋拆旧补偿、移民扶贫补助、农垦或农村危房改造补助等补贴抵扣后，购房实际出资很少。这其中的差价都需要政府填补。说实在的，决策时承受的压力大，但不干不行，这是社会发展的趋势。

　　为解决建设资金投入难题，我们按照“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的要求，全面整合各项涉农资金，统筹用于市镇联动建设。同时，我们计划对可置换出的宅基地和房前屋后闲置土地进行平整复垦，利用城乡建设用地“增减挂钩”试点，用新增建设用地的出让收益解决农民置换进城所需的部分资金。

　　半月谈记者：我们说有产业的支撑，“人的城镇化”才可以持续健康发展。“三个置换”看上去更多的是在拿土地做文章，这会不会带来一些隐患？

　　黄斌：对中西部地区多数地方来说，加速工业化进程与加快新型城镇化是要同时解决的难题。包括共青城在内的不少地区走的是一条以适度超前的城市建设带动相对滞后的工业发展的路子。要通过城市建设来完善功能、提供平台、积累资本；通过发展工业做大总量、增加财富，促进三产繁荣；通过城市化、工业化发展来吸纳更多的农村剩余劳动力进城就业，增加收入。因此，要推进城镇化，就要构建具有强大支撑力和核心竞争力的现代产业体系，提供更多的就业机会。

　　反过来看，推进农业转移人口市民化，既可以为城市建设聚集人口，也可以为工业发展提供大量劳动力、缓解企业招工难问题。随着近年来共青城的“强工兴城”，这里已发展成为中国羽绒服名城、全国青年创业基地和国家级纺织服装产业集群基地。目前，共青城的工业园用工需求约为2万人，但实际用工只有约1.5万人，其中30%的劳动力还经常性流动，急需以安居来稳定本地务工农民。

　　半月谈记者：其实“人的城镇化”不仅需要城镇提供住房、就业、社保的拉力，也需要农村改革、农村发展的推力。

　　黄斌：是这样的。我个人认为，首先是开展承包地确权登记；其次，成立土地流转机构；再次，以村为单位，按照依法、自愿、有偿的原则，可以以土地入股分红形式参与开发，也可以鼓励农民组建合作社。同时，要大力发展现代农业，培育和引进适度规模经营主体，促进产业化、机械化、标准化的现代化生产。在这方面，共青城将以建设国家级现代农业示范区为主阵地，引导规模经营，培育家庭农场，发展精致农业。只有发展现代高效农业，农民才能获得更多的分红，才能更安心、更有底气地进城。

　　半月谈记者：“三个置换”等类似的改革举措，加快了农业转移人口的市民化进程，让农民带地进城，在享受城镇各种公共服务的同时，还继续保留农村土地承包经营权等权益。有人认为，进城农民享受了城市和农村的“双重权益”，对城镇居民不公平。您怎么看？

　　黄斌：要历史地看问题。在过去的几十年里，我们通过工农业产品的价格剪刀差来扶持工业发展，用城乡土地价格差来推进城市发展，农民为我国工业化、城市化快速发展作出了巨大贡献。因此，目前的农民带地进城等改革也可以理解为是在城镇化过程中对农民的一种补偿。同时，从大的原则说，以工促农、以城带乡，这也是经济发展的规律，是推进城镇化的需要。(记者 刘菁 郭远明)