江苏：乡镇政府招商引资“借资”新招(4)

　　隐性地方债

　　参照预算法和担保法，乡镇政府作为国家机关，既不能在预算内外随意举债，也不能成为担保人。但如果按照现行法律深究，全国相当部分急于寻觅财源的乡镇政府，可能都存在违法举债的嫌疑。

　　而各地相当部分乡镇政府都像公司一样运行，也已然是一个存在多年的现象。乡镇政府或挖空心思通过引进地产、工业项目，或依赖出售农村土地获得收入，甚至将仅有的财政资金投向资金市场，这些行为，都已经涉嫌政府角色的越位。

　　2011年，地方财政收入占全国公共财政收入的比例首超50%，超过中央财政收入。然而，这并未改善中央和地方围绕财政资源的分配关系。

　　财税资源仍然是各级政府眼中的“肥肉”。在这种体系之下，县级政府的财政资源也面临县域之内各个乡镇的争夺。来自中央和省级政府的转移性支付，被各级财政部门“抽水”之后，流到乡镇财政户头中的，往往所剩无几。

　　自2000年以后，农村地区逐步进行“费改税”改革，并最终取消了农业税，但乡镇政府的财政收入，一直与其分配的政府事业支出存在差距。

　　由于没有税收收入，乡镇政府的财政收入几乎全部来自于县级政府的分配。在城市化进行中，农村居民对政府公共服务的要求，与乡镇财政收入的短缺，产生着越来越多的矛盾。而这些公共服务，都需要乡镇政府的财政支出来支撑。

　　比如在全国义务教育经费的支出分配上，据国务院发展研究中心近年来的调查，乡镇、县、省、中央财政负担的比例分别是78%、9%、11%和2%。显然，乡镇政府缺乏财力。再加上2011年以来银根缩紧，这种“缺粮”更是进一步制约了乡镇政府。

　　知名农村问题专家、中国社科院研究员陆学艺的系统调查就发现，全国至少六成以上的乡镇政府存在负债，尤其是以农业为主的乡镇，几乎没有不负债的。

　　《中国新闻周刊》在采访中发现，由于拿不到财政支持，部分乡镇政府的收入能力已经常年偿还不了自身的欠债。对于这些乡镇政府，只能通过进一步吸引投资项目扩充财务。然而，一旦超前建设过多，当建设项目完成时，乡镇政府也已经债台高筑了。

　　在近年来，各级法院执行难的案件中，乡镇负债开始占据更大的比重。而在这些乡镇债务案例中，中长期的欠债越来越多，同时伴随着新借款的不断产生。这也导致基层法院不受理乡镇负债的追讨执行案件，沦为常态。

　　乡镇的债务，可能是向上级财政借来的周转金，但更多情况下是向银行、私营企业的借款。后两种处在预算之外的隐性赤字，很可能因为陆续的无资金来源，而进一步造成财政亏空。

　　那么，乡镇政府的债务究竟积累到了多少？

　　这些处在财政末端的毛细组织，财政几乎不透明，并且大部分债务收支从未纳入预算管理，要完全测算全国4万个乡镇的债务规模，几乎不可能。

　　“地方政府的债务很不透明，乡镇债务尤其如此。近年有许多文献和学者尝试估算，结论很不一致。”中央财经大学财经研究所所长王雍君告诉《中国新闻周刊》。

　　面对已成规模的乡镇政府性债务，减债势在必行。但是减债之路，却是一盘乱棋。

　　就如何为乡镇政府减债的问题，中央财经大学财经研究院院长王雍君的提议是，必须禁止乡镇以任何方式举债。

　　“原因很简单，因为乡镇政府的偿债能力令人质疑，它们更没有能力进入资本市场。”王雍君表示。但是，如果从中央到地方的财政收入和分配体制不进行大的改革，如何盘活这一盘乱棋，却始终是一个极大的隐忧。 ★　　本刊记者/吴凡 崔晓火(发自江苏泰州)

　　(实习生周璇对本文亦有贡献)