刘世锦：推进新型城镇化需要政府重新定位(4)

　　强化地方政府财政纪律

　　中国证券报：如何解决新型城镇化所面临的资金问题？

　　刘世锦：下一步推进城镇化，必须将城市融资建立在更可持续的基础之上，同时形成有效约束地方政府的财政纪律。首先是改善地方政府收入基础，包括使不动产税成为主体税种，从而为地方政府提供与土地价值相联的、稳定的、可持续的资金来源，其征收应逐步到位，使得人们得以进行适应性调整；提高诸如水、能源和交通等城市服务的价格，使之可以完全覆盖成本，并推动资源的高效利用；提高机动车使用和保有的税费，以增加收入和减少拥堵。在保持中央政府集中征收的前提下，也可以考虑将消费税在中央和地方之间重新分配。逐步完善地方税体系，以便于纳税人和公共服务的受益人能够更好监督地方政府决策。

　　其次，要完善政府间转移支付体系。据统计，2013年约有200项专项补助项目，分别满足不同的目标。将这些专项补助整合为种类有限的整笔拨款，可以在短期内提高转移支付体系的有效性。从中期来看，转向考虑收入能力和支出需求的一般性转移支付，可以确保“钱随人走”，并保证地方政府能够为所有市民提供最低水平的公共服务。中央政府也需要建立健全省级以下财政转移支付标准，在这个层面还存在较大的财政不均衡。

　　中国证券报：为城镇化建设建立风险可控、更有效率的资金供给渠道、机制和政策体系，地方融资平台还有没有发挥功能的空间？

　　刘世锦：允许地方政府借贷需要中央政府制定明确的监管框架，包括什么地方政府可以借款，可以向谁借，地方政府借款的条件，以及（至少在初期）对单个地方政府举债额度的限制和地方政府举债总额的限制。监管框架还应该包括中央政府不对地方政府进行救助的可信承诺，以及在地方政府过度负债的情况下，如何进行债务重组的明确规定。难以为继的地方政府融资平台公司应该由地方政府接管，过度负债的地方政府和融资平台公司应该进行债务重组以恢复财务可持续能力。

　　与此同时，要通过金融领域改革，强化地方政府财政纪律。从其他一些国家的经验看，靠市场纪律往往不能抑制地方政府举债，因此需要对债券市场、银行和影子银行一视同仁地进行监管，以确保地方政府的财政纪律和融资的竞争能力，同时避免对金融体系带来不必要的风险。如果有一个功能完善的地方政府债券市场，就必须让地方政府遵守独立的资信评估和财务报表信息披露等要求。

　　短期内，银行融资依然重要，但为确保地方政府借贷不对银行稳定性造成风险，需要制定一些限制，包括敞口限额，即限制银行向单个客户的贷款敞口；集中度限额，即限制银行对某类客户（可将地方政府作为一类）的放款；内部人贷款限额，即限制向银行所有者或股东的贷款。在经历了大范围的地方政府违约之后，巴西等国已禁止地方政府持有金融机构的股权。